自1998年中央决定实施积极财政政策以来，财政在调节经济运行，维持社会稳定中的作用日益突出，财政工作倍受各方面的重视和关注。正确认识和妥善解决好财政问题成为当前经济工作的焦点。

一、继续实施积极财政政策，要注意与货币政策相配套。实施积极财政政策，对拉动经济增长、扩大内需发挥了重要作用，但综合分析两年来的效果，积极财政政策对民间投资并没有起到明显的带动作用。据去年1-10月份的统计，山东国有及控股单位完成投资增长23.5%，而集体与个体投资仅增长4%和3%，同时，全省居民消费价格、商品零售价格连续下降的状况也没有明显改观，内需不足的矛盾仍很突出。

财政政策和货币政策是国家进行宏观调控的两大手段，在经济低迷的情况下，财政政策的优势比较明显，可以直接刺激消费和投资，见效快，时滞短，适当扩大财政政策的作用是十分必要的，但决不能忽视货币政策的作用。从实践情况看，财政政策对社会总需求的调节不如货币政策直接，财政政策只改变社会需求总量的比例和分布，而货币政策会直接扩大社会总需求量。同时，财政政策虽然对经济的调节作用力度大，但容易对市场机制产生冲击，如采用减税、贴息等手段，容易造成不公平竞争，而货币政策的操作是一种经济行为，有利于发挥市场机制的作用。目前，各级财政的预算内资金都比较紧张，预算外资金又有一定的规定用途，中央财政的赤字也比较大，单纯依靠财政政策，财政也是难以承受的，必须与适度的货币政策相配套。在运用财政政策时，应积极采取措施，发挥货币政策的作用，充分调动银行的积极性和主动性，通过财政政策与货币政策的有效配合，适当增加货币投放量，有效带动民间投资，促进经济增长。

二、解决财政支出结构不合理，财政“越位”和“缺位”问题，关键是要退位。目前，我国财政支出仍基本保持计划经济条件下形成的格局，既有不该管、管不了、管不好的问题，也有许多该管、该保证的而没有保证好的问题。当前首要的问题是，要从不该管的领域即竞争性领域中退出来。从市场经济看，财政必须退。按市场经济的内在要求，凡是市场办得了、办得好的，就不应由政府来承担，财政职能要体现政府在市场经济体制下的活动范围和方向，财政资金要逐步退出应由市场配置资源的领域，转到满足社会公共需要方面上来。从职能情况看，财政应该退。建立公共财政，是财政支出改革的重要目标，如果财政不退出竞争性领域，现有的支出格局就调不动，公共财政的目标就建立不起来，这样既限制了财政职能的发挥，又削弱了财政的调控能力。从现实状况看，财政应加紧退。现在各级财政都相当困难。去年，中央出台调整个人收入分配政策，提高行政事业单位人员工资和社会保障收入水平，山东省许多县因财力紧张，执行起来相当困难。今年全省财政压力更加大，初步测算，减收增支因素多达50多亿元，收支矛盾非常突出。如果财政支出结构不改变，再不从竞争领域中退出来，预算安排都很难。

三、将社会保障“三条线”变“两条线”，充分体现公平与效率的原则，进一步规范和完善社会保障体系。中央决定要将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保障线”，这是社会保障制度改革的一项重大举措。目前，国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障、城镇居民最低生活保障三条线并不平行，相互之间有重叠或交叉，不仅造成重复保障，而且导致社会保障体系不尽规范和完善，影响了社会保障标准的提高和保障对象的公平待遇，最终影响社会保障事业的快速发展。从山东省的情况看，据测算，包括企业困难职工在内，全省收入低于最低生活保障线的城市居民约有10多万人，财政一年开支约需1.2亿元，而对困难企业职工发放生活费，全省一年开支约需10亿元。如果把这10亿元用于城市居民最低生活保障，就可以大大提高社会保障标准，而且更加规范和合理。目前由于种种原因，企业和社会应负担的下岗职工基本生活费到位率很低，相应地财政承担的保障责任就越来越重。1998年，山东省下岗职工基本生活费的财政实际承担比例为46%，而1999年达到60%左右，省级高达75%左右。如果不改变这种状况，财政兜底的压力越来越大，甚至影响财政的正常运转。同时，容易助长有关方面在社会保障问题上的推卸思想和对财政的依赖感，久而久之，社会保障就成了单纯的“财政保障”。实行社会保障“三线变两线”，不仅可以减轻财政压力，更重要的是有利于促进社会保障体系的建立完善，推动社会保障事业的健康发展。

四、发展高新技术不能再走减税让利的老路，应重在建立一个好的机制。近年来，在传统产业有所萎缩的情况下，高新技术产业在经济发展中起着越来越大的作用，加快高新技术产业发展成为促进产业优化升级，提高经济整体素质，增强竞争能力的关键。近几年来，财政通过税收返还、贷款贴息等方式，加大了支持高新技术产业发展的力度，并取得了相应的效果。但无论是税收返还，还是贷款贴息，或者其它财税优惠政策，都不能滥用，否则副作用会很大。有关部门曾经将其他地方关于高新技术发展方面的财税政策进行汇总，并要求财政部门也制定执行相同或类似的政策。这样将所有的优惠政策都集中到一个地方来执行，财政肯定是承受不了的，实际上也是根本不可能的，而且容易形成攀比，造成不平等竞争，不利于为高新技术发展创造一个良好的外部环境。各级财政在支持高新技术发展方面已制定了不少政策，但许多政策落实得并不好，重要原因之一就是企业并没有真正成为科技开发创新的主体，缺乏应有的内在动力。目前，全国近70%的科研开发力量仍在企业之外，国有大中型企业拥有技术开发机构的尚不足1/3，造成高新技术开发应用与经济发展相脱节，许多高新技术不能及时转化为生产能力。促进高新技术发展，关键是要改革分配制度，调动企业和科研单位的积极性，形成自我发展、良好循环的激励约束机制，机制问题不解决，财税优惠政策再多也达不到应有的效果。因此，财政要围绕这一机制的建立，采取相应的推动和保障措施。一是要结合财政职能转变和机构改革，减少对经营性科研单位的财政拨款，把有条件的科研机构推向市场，增加科研单位开发、转化高新技术的动力和压力，推动科研力量进入企业或与企业联合，促进产学研相结合。二是要通过试行年薪制、设立奖励基金等方式，调整企业内部分配制度，适当拉开高新技术企业与其他企业、企业科技人员与一般职工之间的收入差距，激励和引导企业大力发展高新技术项目。三是要加大对高新技术基础性研究的财政扶持力度。从事高新技术基础性开发研究风险较大，应通过建立风险基金等方式，降低和分散市场风险。有些高新技术一旦被采用，回报率就很高，从转变财政职能、逐步退出竞争领域的原则出发，财政不必过多地参与高新技术的生产经营，扶持资金和优惠政策应重点向高新技术的基础性环节倾斜。

五，在贯彻落实积极财政政策的同时，要增强防范财政风险的意识。财政风险问题已越来越引起了中央领导的重视。在当前金融风险较大、改革与发展步伐加快的情况下，财政是保证社会经济安全的最后一道“防火墙”，财政一旦出现问题，后果不堪设想，必须居安思危、未雨绸缪，把防范和化解财政风险提上重要议事日程。目前，不仅中央财政有风险，地方财政风险也呈不断增长趋势。从地方财政收入来看，近年来，随着通货紧缩趋势和买方市场的出现，经济增长速度趋缓，财政增收的难度加大。相对于收入而言，地方财政支出方面的风险更直接、更严重一些。一方面，由于我国目前正处于经济体制转轨时期，新情况、新问题不断出现，在预算执行中需要“救火”的支出项目很多，如保障下岗职工基本生活需要、化解地方金融风险等等，这些支出突发性强、规模大，对预算正常执行的冲击很大。另一方面，中央对地方的扣款项目比较多，如世界银行贷款、外国政府贷款、政府为企业担保的外汇借款、国债转贷资金、财政周转金借款、粮食风险金等等，如果地方财政资金运筹困难，一时无力还款或配套，中央就要扣减地方税收返还，给地方财政预算执行造成很大困难。防范财政风险，关键是要依法理财，规范财政管理。要进一步加强政府债务管理，规范政府担保行为，避免财政背上沉重的债务包袱。同时，进一步完善财税体制改革，规范中央与地方的分配关系，在预算执行中，中央应尽量少出台减收增支政策，减少一些扣款项目，为地方预算的正常执行创造条件。

（作者为山东省财政厅厅长）