国有企业改革的推进和创新性发展将更加有利于财政的稳固

国有企业改革是中国经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的关键，也是关系到国家财政稳定和发展的重要因素。长期以来，我国国有经济是财政收入的重要来源，即使在90年代以来国有企业工业增加值占全部工业增加值比重有所下降的情况下，国有经济上缴财政的利税仍然在全部财政收入中占60%左右。十五届四中全会明确提出了国有企业改革和发展的主要目标。近期目标是用三年左右的时间，使大多数国有大中型企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。远期目标是到2010年，国有企业改革和发展要适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。不论是近期目标、还是远期目标的实现，都将有利于国有经济效益的提高，有利于财政收入的增加，这将奠定财政稳定和发展的根本基础。

1999年是国有企业改革和脱困的关键一年，经过艰苦的努力，国有企业正在扭转被动局面，人们看到了国企脱困的希望。全年工业增加值比上年增长8.9%，工业产品销售率达到97.16%，国有及国有控股企业盈亏相抵实现利润967亿元，较上年增长77.7%。多数行业效益好转，上一年近6000户国有大型亏损企业的名单中一下子减少了3100户。经济的稳定增长和企业效益的提高奠定了税收增长的基础，全年税收增收达1501亿元。

财政要“有进有退”、“有所为有所不为”地积极支持和配合国有经济的战略调整

改革开放以来，财政为国有企业改革付出了巨大的成本。70年代末和80年代初以“放权让利”为改革主线，财政与国有企业的分配关系经历了“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等重大改革。这些改革的特点是以全部国有企业为对象，按照同一办法来调整国家财政与国有企业的分配关系。这些改革的成功之处在于使国有企业逐渐脱离财政对企业财务的直接控制，成为独立的经济主体。但是在这个改革过程中，由于财政资金的分散，财政收入占GDP比重的下降，使财政未能按照产权制度要求对国家应经营的那部分国有企业增加必要的资本金，造成这些企业资产负债率过高，历史包袱沉重，经营困难加剧。

总结20年财政与国有企业分配关系改革的经验，根据未来10年“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”的基本思路，财政应调整和改变对所有国有企业采取一刀切、一个办法、一个政策的做法，对国有企业的资金支持也要实行“有进有退”、“有所为有所不为”，集中财力支持或扶持国有经济需要控制的行业和领域。主要包括涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重点骨干企业。支持或扶持要针对不同情况采取补充资本金、直接投资、贴息、税收优惠政策等方式。

对于其他行业和领域的国有企业，按照十五届四中全会的精神，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点。在坚持国有、集体等公有经济为主体的前提下，鼓励和引导个体、私营等非公有制经济的发展。

财政要按照市场经济的要求，着重为所有企业提供在市场中公平竞争的外部环境，为企业的结构调整和资产重组提供稳定的社会保障系统，建立中小企业融资的政策性担保体系。

充分认识探索建立国有资产管理有效形式的重要性和艰巨性

积极探索国有资产管理的有效形式是确保公有制为主体、推进现代企业制度建立的重要方面。可以设想，如果实现了政企分开，完成了企业经营机制的转换，在国有大中型企业中建立起了规范的公司制度，但是国有资产管理的有效形式没有建立起来，意味着国有资产的产权制度是不完善的，可能会在改革过程中造成国有资产的大量流失。从这个意义上讲，国有资产管理的有效形式能否建立起来，是关系到公有制为主体的社会主义经济制度能否继续坚持下去的政治问题，其重要性决定了财政部门在这项工作上的责任之重大。

同时还要充分估计到建立适应社会主义市场经济体制的国有资产管理的有效形式的艰巨性。因为这项工作是要寻求社会主义公有制与市场经济相融合的具体形式当中的关键之点。尽管西方经济发达国家有一些对国有资产管理的经验可以为我们所借鉴，但是同我国社会主义的国有经济在性质、规模、范围等方面，还是有所不同的。因此，我国政府如何管理国有资产的有效形式还处于积极探索的阶段。十五届四中全会明确了建立政府管理国有资产体系的一些原则，包括：国务院代表国家统一行使国有资产所有权；中央和地方政府分级管理国有资产；授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产，确保出资人到位等。同时还明确了一条政策，即允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。在上述原则下，财政部门要通过自己的实践，探索建立国有资产管理的有效形式，所以其艰巨性可想而知。

财政在本身相当困难的情况下要对改善国有企业资产负债结构和减轻企业社会负担承担起必要的责任

十五届四中全会提出了改善国有企业资产负债结构和减轻企业社会负担的七项措施，其中有两项与财政有着直接密切的关系。

一是财政要支持和配合国有银行集中处理不良资产和降低部分国有企业高负债率的改革。目前财政主要是对四大金融资产管理公司注入资本金，支持金融资产管理公司对一部分产品有市场、发展有前景，只是因为负债过重而陷入困境的重点国有企业实行债转股，从而降低这些企业的资产负债率，同时缓解和逐步解决国有银行的不良资产问题。财政对金融资产管理公司进行资金支持的必要性表现在两个方面。其一，银行形成的不良资产与财政对国有企业的资本金投入不足有关。从改革的进程看，随着财政收入占国内生产总值比重的持续下降，财政的生产建设性支出压缩到了仅占财政总支出的10%左右。国有企业的资金需求，不论是资本金的补充，还是对流动资金的需要，基本上都通过向国有银行贷款来解决。在政府财政无力承担作为所有者应补充给国有企业资本金，以及作为投资者应提供给企业的必要铺底流动资金的情况下，国有银行自觉不自觉地扮演了“准财政”的角色，承担起对国有企业补充资金的责任。银行贷款提供给国有企业的资金，只能形成银行与企业的债权债务关系，而不是形成所有者与经营者之间的产权关系。企业对银行资金的过度依赖，形成了企业的高负债率，当然这里也存在企业“软预算”约束形成的企业信誉低下的原因。由财政资金的短缺导致的财政对国有企业资金必要投入的“缺位”，使国有银行对国有企业资金供给的“越位”，造成银行一部分无法收回的坏账。从这个意义上讲，“债转股”是将国有银行与国有企业的债权债务关系，转变为以财政投入资本金的国有金融资产管理公司与国有企业之间的产权关系，是财政作为行使国有资产管理职能的“回归”与“复位”。当然这只是过渡性的，还要进一步对国有经济进行战略性重组，实现适应社会主义市场经济体制的国有经济的合理布局。其二，对于银行不良资产处理的国际经验表明，通过政府财政投入，组建临时或常设的机构，解决金融机构的不良债权问题是必要的和可行的。如美国在1989年依照国会通过的《金融机构改革、复兴和实施法案》，成立债务重整信托公司这一临时机构，财政部划拨损失基金1051亿美元，经过6年多的时间，成功地管理和处置了经营失败的储贷会的资产和负债。再如，法国于1994年由政府成立特别用途公司，通过政府的注资，拯救了不良债权达270亿美元的里昂信贷银行。韩国和东欧一些国家在处置银行不良贷款方面也有许多成功的经验。当前在财政本身比较困难的情况下，通过发债融资和强化税收征管等途径，集中更多的资金支持国有银行解脱和防范金融风险，支持国有企业摆脱困境是十分必要的，这也是积极财政政策的重要涵义之一。但是需要强调和说明的是，从根本上解决和防范金融风险和使国有企业走上良性发展的轨道，必须依赖于国有银行和企业的深化改革。只有体制的切实转变，才能防止银行在解决了旧的不良资产后可能形成新的不良资产。

二是为了使国有企业与外资等其他所有制企业处于公平竞争的平等地位，必须尽早剥离计划经济下遗留的国有企业办社会的职能，以切实减轻国有企业的社会负担。随着中国加入WTO进程的加快，迫使这种剥离的速度也要加快。国有企业办学校、医院和其他社会服务机构的社会职能要交由地方政府统筹管理，事业所需经费在一定期限内由企业和政府共同承担，并逐步过渡到与企业完全脱钩。在这个过程中，政府用于支撑事业发展的财政支出将会加大，换言之，财政在一段时间中要为分离企业办社会的职能付出必要的成本。为了尽可能地压缩这笔成本，政府必须把事业单位的体制改革列上议事日程。这恐怕也是近期财政需要研究和解决的重要课题之一。

（作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）