摘要:
1994年以来的分税制财政管理体制改革为缓解我国当时的财政困难作出了历史性的贡献,财政收入迅速增长。但在实施过程中分税制财政体制也有一些不完善的地方。
一是某些事权划分和支出责任不明确。主要表现在:政府与市场的关系还没有理顺,政府职能转变还不到位,有待于根据市场经济的发展作进一步的调整;事权划分缺乏明确的法律界定,中央与地方某些具体事务的职责权限没有明确划分,基本沿用旧体制下的传统做法;事权与财权不尽统一,中央与地方之间存在事权与财权不合理的交叉,既有中央事务地方负担支出的现象,又有地方事务中央安排支出的情况,中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面,还没有形成规范、统一的办法。
二是收入划分地区受益状况苦乐不均。主要表现在:增值税、消费税和营业税等流转税构成了中央和地方财政收入的主要来源,但地区间经济发展水平和产业结构差异以及国有大中型企业的困难,导致老工业基地等第二产业规模大的地区比第三产业较发达地区财政收入增长相对慢一些,加之不同税种的征管力度不一,使中央主体收入的增值税与消费税增长幅度没有达到预期的水平,其比重呈下降趋势。
三是转移支付制度不够规范。主要...
1994年以来的分税制财政管理体制改革为缓解我国当时的财政困难作出了历史性的贡献,财政收入迅速增长。但在实施过程中分税制财政体制也有一些不完善的地方。
一是某些事权划分和支出责任不明确。主要表现在:政府与市场的关系还没有理顺,政府职能转变还不到位,有待于根据市场经济的发展作进一步的调整;事权划分缺乏明确的法律界定,中央与地方某些具体事务的职责权限没有明确划分,基本沿用旧体制下的传统做法;事权与财权不尽统一,中央与地方之间存在事权与财权不合理的交叉,既有中央事务地方负担支出的现象,又有地方事务中央安排支出的情况,中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面,还没有形成规范、统一的办法。
二是收入划分地区受益状况苦乐不均。主要表现在:增值税、消费税和营业税等流转税构成了中央和地方财政收入的主要来源,但地区间经济发展水平和产业结构差异以及国有大中型企业的困难,导致老工业基地等第二产业规模大的地区比第三产业较发达地区财政收入增长相对慢一些,加之不同税种的征管力度不一,使中央主体收入的增值税与消费税增长幅度没有达到预期的水平,其比重呈下降趋势。
三是转移支付制度不够规范。主要表现在:中央对地方专项补助的分配与财政分级管理的原则不适应,相当一部分专款用于地方事权范围的支出,未能体现中央的宏观调控作用;中央有关部门掌握的某些补助的地方资金还没有统一纳入转移支付范围,与财政统筹运作脱节。
四是省以下分税制财政体制不够完善。主要表现在:收入划分的分享形式过多,如按企业隶属关系、纳税主体的所有制形式(或行业性质)和企业的重要性确定收入的分配办法,以及对一些税基较小、收入不大的税种按一定比例实行省级与县市级分享,没有充分体现分税制财政体制对收入划分的要求;税收返还增量分配差异较大,有的地方基本比照中央对省的做法,有的是根据县市的财力情况区别对待,个别地方将税收返还增量全部集中在省本级;国家规定各地财政在核定资金调度比例时必须逐级核定到县级,但仍有一些地区采用预算拨款办法调度税收返还资金,在一定程度上影响了县级财政正常的资金需要。
鉴于以上存在问题,深化分税制改革应从以下几方面着手:
一要明晰各级政府事权。一是转变政府职能,明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务,那些本来可由市场机制去解决的问题逐步从财政的供给范围中剥离出去,并以此为依据重新界定财政支出的范围。二是合理划分各级政府的事权,然后根据财权与事权相统一的原则,确定各级政府的支出。可考虑根据地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力,使地方经济随着税收收入的增长而持续增长。可以区别不同的税种,在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放地方特征明显的一些地方税的税权,最终把中央与地方政府的分配关系纳入法制化的轨道。
二要完善税制,合理划分收入。在收入划分上,除了要考虑中央政府的宏观调控外,还应考虑满足地方政府行使职能的需要,更重要的是要有利于全国统一市场的形成,有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。因此,应在完善现行税制的基础上重新合理划分收入,实现增值税由生产型向消费型的转变,调整消费税的征收范围。完善地方税收体系,调整完善个人所得税,适时开征环境保护税、遗产税、赠与税、社会保障税、城乡维护建设税等。与此同时,还要稳妥推进税费改革,规范税费关系,实现政府收入机制的规范化;依靠培植税源,加强征管,提高征收效率,实现收入的稳定增加。
三要实行以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度,加大向落后地区的资金转移力度,推进各地区协调发展。在现阶段建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。要根据转移支付的公平与效率兼顾的原则,从制度层面上,设计一种各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法并使其公式化,规定资金(包括技术)由发达地区向贫困地区转移的额度,通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡,以弥补单一纵向转移支付的不足。另外,改变税收返还办法,加大向落后地区的资金转移支付力度,使落后地区具备一种能够快速发展的能力,推进各地区的协调发展,进而实现综合国力的提高,达到共同富裕的目的。
四要加强财政资金管理,提高地方财政的运行质量。在分税制体制下,大部分收入集中在中央,而大部分支出下放到地方使用和管理,因而财政运行质量的提高主要在于提高地方财政的运行质量。为此,首先,地方政府要加强对财政资金使用的管理和监督,控制支出的方向,优化支出结构。特别要明确转移支付资金的使用方向,确实将资金用于有利于落后地区的综合发展能力提高的项目上。其次,要完善上级财政部门对下级的财政监督机制,建立一整套财政支出效益的考核指标,逐步实现财政由供给型向效益型转变。再次,规范政府收入分配机制。一方面要加强收入征管,强调集中,扭转财力分散化的趋势,另一方面要规范收费,该取消的坚决取消。
责任编辑 李艳芝