乡镇机构改革是农村综合改革的重要内容，其核心是转变政府职能。按照中央的统一部署，陕西省乡镇机构改革先在部分市县进行试点，已取得阶段性成效，积累了宝贵经验，但仍有一些问题需要深入考量和妥善处理。

合理界定乡镇政府职能和事权

乡镇政府职能的界定，与乡镇政府事权的划分密切相关。从目前情况看，主要是划分县乡政府之间的事权，明确各自的权力边界。

首先要科学界定乡镇政府职能。目前乡镇政府在履行职能中普遍存在“缺位”、“越位”、“错位”现象。要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，明晰乡镇政府事权，主要管市场管不了且无法管的事情，从过去管农民、服务上级转到服务农民上来，把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府。在一些经济较为发达的地方，乡镇政府发展经济的职能强一点，而经济欠发达的地方，乡镇政府要把主要精力放在公共服务和社会管理上。陕西是经济欠发达的农业省份，绝大多数乡镇以农业为主，统筹城乡经济社会发展的能力十分有限。乡镇政府职能应定位在促进经济发展、强化社会管理、提供公共服务上。一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。

其次要合理划分县乡政府事权。一是县乡政府共同的事权，如行政区域内的文化、卫生、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，农田水利、农机、农技推广、集镇建设和管理等公共事务，应主要由县级政府承担、乡镇政府协办。二是不必或不便由乡镇政府承担的职能，如科学、公检法、环境治理、国土资源保护及县域内的重大基础设施等，应明确由县级政府承担。三是乡级政府无力承担但需要乡级政府出面组织的公共事务，应划归或委托乡镇政府负责，必要时上级政府给予一定的支持，如农村义务教育、危房改造、改水改厕以及新型合作医疗、计划生育家庭奖励扶助、优待优抚救助金发放等。

积极推进乡镇政府职能转变

随着农业税取消和新农村建设的提出，乡镇政府的工作任务、工作范围、工作重点都发生了很大的变化，面临着干什么、怎么干的问题。从陕西一些市县乡镇机构改革的工作实践看，初步界定了乡镇政府职能，调整重组了乡镇机构，精简压缩了乡镇人员，探索了乡镇工作“干什么”和“谁来干”的问题，但“怎么干”的问题即乡镇政府职能的转变才刚刚破题。

一要加快转移乡镇政府的工作重心。乡镇政府的工作重心要从过去那种安排生产、催粮要款、大包大揽转到抓管理、抓协调、抓服务上来。抓管理，就是发挥乡镇的社会管理职能，强化守土有责、确保一方平安的责任意识，加强小城镇和中心村的规划、建设和管理，努力为人民群众的生产、生活营造宽松和谐、安全有序的环境氛围。强化管理社会各项事务的责任意识，加强农村社会主义民主和法制建设，依法行政，规范管理，注重发挥村民委员会作为基层群众自治组织的作用。抓协调，就是发挥乡镇的组织协调职能，因地制宜地制定经济和社会发展规划，注意培育市场主体，扶持主导产业，加强对农户的培训，引导农户进入市场，适应市场，开拓市场。同时，支持和保护农民兴办各种经济组织，组织农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，增加农民收入，提高农民生活水平。抓服务，就是发挥乡镇的公共服务职能，通过完善农村社会化服务体系，强化为农业、农村和农民服务的功能，用“服务”作为乡镇政府与农民紧密联系的纽带。通过宣传党和政府在农村的各项方针政策，为农民提供政策服务；及时建立信息平台和网络，为农民提供信息服务；利用各种载体广泛传播科普知识和实用技术，开展科技培训，为农民提供技术服务；积极构建法律咨询网络，加强法律宣传教育，为农民提供法律服务。

二要着力改进乡镇工作的方式方法。要从习惯于发布行政命令转变为当好“经纪人”，从习惯于行政干预向市场引导转变，打破计划经济的传统管理模式，不搞管卡压罚，不直接干预生产，不下达指 ，不参与企业经营。要在职能范围内服务到位不越位，充分发挥市场主体作用，积极探讨政府与企业、政府与社会联手互动推进经济发展和社会服务的新机制，搞好政策引导和组织协调，把产业经营、产业管理和技术服务等经营性职能尽量让位于龙头企业、产业协会和社会经营性服务组织。

三要不断完善农村工作考核机制。一方面要坚决取消不切实际的考核指标，切实为乡镇政府“松绑”。另一方面要加强对乡镇政府开展社会管理和公务服务工作的考核，把党和国家的大政方针是否得到有效贯彻落实，当地社会是否稳定，环境是否得到保护，社会管理是否到位，公共服务是否提供，农民合法权益是否得到维护等，作为衡量乡镇政府政绩的主要标准。

妥善分流安置富余人员

一要加强宣传，增强人员分流的透明度。在乡镇机构改革的前、中、后期加强宣传，让分流人员理解乡镇机构改革是农村社会经济发展的客观要求，是历史潮流、时代必然。与此同时，要注意政策的可操作性和公开透明度，制定出能够实施的公开、公平、公正的竞争上岗办法，不能搞暗箱操作，要让分流人员心服口服。

二要为分流人员再就业创造良好的环境。鼓励分流人员自主创业，并在政策上给予适度倾斜。鼓励企业吸收分流人员。积极发展农村三产，拓宽分流人员就业渠道。当前农村“三产”发展严重滞后于农村社会经济的发展需求，社会化服务非常薄弱，不能满足市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用，形成乡村服务网络。

三要健全社会保障制度，解除分流人员后顾之忧。依托现有的乡镇社会保障机构，继续办好农村社会养老保险，积极推广城镇社区服务，特别是抓紧推进影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保障基金这“三金”制度的建立健全工作，以减少分流人员的后顾之忧。

四要科学核编、依法定编、严控进人，确保人员分流不反弹。根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制作出明确规定，同时推行财政对工资的直接发放，以此来增强工资发放的透明度。在农村社会经济发展确需增加职员时，要严格依照法定程序，在严格监督下公开、公平、公正地选拔，并首先考虑在现有乡镇工作人员中进行“调剂性”选拔。对违反法定编制而随意增设机构、人员的行为，一律依法作出处理，从而确保编制的严肃性，使乡镇机构改革和人员分流的成果得以巩固。

合理分担乡镇机构改革成本

乡镇机构改革的成本包括直接和间接成本，或称即期和分期成本。直接（即期）成本必须立即支付，间接（分期）成本可以逐步支出。乡镇机构改革的成本有三个主要特征：一是可变成本，就是随着时间的推移和经济发展，分流一个人员所需的成本会逐渐增长。二是机会成本，就是如果放弃乡镇机构改革，继续保持现有状态，将意味着乡镇未来每年仍要付出现有规模的财政支出。如果继续推进乡镇机构改革，将意味着在付出一定改革成本的同时，未来每年可获得现有财政支出部分的收益。三是可延缓成本，就是乡镇机构改革所需成本较大，但实施方案一旦确定以后，其改革措施可分步实施，改革成本也可分年付出，因此属于可延缓成本。

陕西县域经济发展普遍滞后，县乡经济总体实力不强，收入总量小，财政自给率较低，难以提供充足的资金支付改革的成本。破解这一难题的有效途径，各地都在探索研究，一些地方在实践中提出了初步的思路和办法，即按照分类处理、分级负担的总体思路，多渠道筹措和支付改革成本。一是效仿国有企业破产时的做法，根据职工工龄长短，给予分流人员每年一个月工资的一次性补偿，解决人员分流后一段时期内的生活困难。二是实行人员分流前养老保险的单位欠缴部分由单位补缴、分流后养老保险由个人缴纳的办法，为分流人员补办养老保险，解决其后顾之忧。同时，加快开展建立事业单位养老保险制度试点。三是人员分流后出现的生活困难，通过将其纳入城镇低保的办法予以解决。四是进一步加大对乡镇机构改革的支持力度，实行中央、省、市、县改革成本分摊机制，帮助基层分担改革成本。

责任编辑 方震海