一、基本案情

某市财政局检查组（简称检查组）在对某有限公司2003—2004年度会计信息质量进行检查时发现，该公司2004年与其他单位共同组建一合资公司，注册资金50万元，其中某有限公司投资3万元，占6%。合资公司成立后，在某有限公司的协助下，通过虚缴土地出让金和财政补贴返还方式虚增无形资产和资本公积各6400万元。在通过社会审计和资产评估后，某有限公司以不良、不实债权5789万元和部分货币资金等值购得合资公司91%的股份。通过上述操作，某有限公司2004年度虚计长期投资6253.5万元和资本公积544.34万元，虚增年初未分配利润5609.96万元。2005年12月，检查组代拟《某有限公司检查结论和处理决定》，认定某有限公司的上述行为违反了《企业会计制度》第11条、53条和85条等有关规定，责令该有限公司应根据《会计法》等会计法律法规的相关规定，如实调整有关账务，同时，根据《会计法》第42条和43条的规定，决定对该公司处以罚款10万元。代拟稿在送交局务会审定并由局长审签过程中，局领导要求市财政局法制机构审核后再审议。经审核，市财政局法制机构认为，进行行政处罚应按法定程序作出行政处罚决定，并依据《行政处罚法》的有关规定，提出了具体建议。据此，市财政局给某有限公司送达《行政处罚事项告知书》，告知该公司上述事项违反了《会计法》第9条、第26条，以及《企业会计制度》第11条、53条和85条等有关规定，根据《会计法》第43条的规定，拟给予该公司警告，并处10万元罚款的行政处罚，同时告知该公司有陈述和申辩、申请听证的权利。该公司在告知书规定的期限内未提出异议和申请听证。2006年3月，市财政局正式对该公司下达《行政处罚决定书》，决定给予该公司警告，并处10万元罚款的行政处罚。

二、案例评析

这是对企业会计违法行为作出的行政处罚案件，事实认定清楚，处罚内容适当，但处罚经办机构对行政处罚程序的认识还没有到位，适用依据也不全面，经过市财政局法制机构的建议，避免了程序违法行为的发生，也确保了该行政处罚案件的合法有效。从本案中可以了解有关财政行政处罚的法定程序和必要形式等内容。

首先，在作出行政处罚决定之前，必须履行告知义务，听取相对人的陈述和申辩。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知相对人依法享有的权利。该条规定的是行政处罚程序中的告知制度，其具体要求是：财政行政执法主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律依据，相对人对该行为依法享有的权利等。告知可采用书面形式，也可采用口头形式，但对于重要事项的告知，一般应采用书面形式。如事后相对人与财政行政执法主体对是否告知发生争议，财政机关应负举证责任。

《行政处罚法》第32条规定，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述和申辩，行政机关必须认真听取，对相对人提出的事实、理由和证据，应进行复核，经复核认为成立的，应予采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密衔接的一项行政程序制度。行政主体拟实施行政处罚，在告知相对人后，相对人可能认为该处罚行为违法、不当，不应实施该行为；也可能认为该处罚行为虽应实施，但事实认定不清、证据不充分或法律依据错误；或者认为该处罚行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方式方法等有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应听取相对人的意见，并加以认真、充分的考虑，如其合理、适当，则应予采纳；即使不合理、不适当，也应向相对人作出解释、说明，达到处罚与教育相结合的目的。行政主体听取相对人的陈述和申辩一般应记录在案，以作为行政复议和行政诉讼的证据。

本案中，检查组在没有履行告知义务、没有听取当事人的陈述、申辩的情况下，即拟作出正式行政处罚决定，属于没有遵守法定程序的行为，在此情形下，所作行政处罚决定不能成立。《行政处罚法》第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

其次，对于拟作出应当告知当事人有要求举行听证权利的行政处罚决定之前，必须履行行政处罚听证告知义务。《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证是指行政机关在作出有关行政处罚决定之前，以特定方式听取当事人及利害关系人的陈述和申辩，并允许当事人及利害关系人与执法人员进行质证的程序。财政行政处罚听证，是在财政机关作出行政处罚决定前，由财政机关中相对独立的法制机构人员主持听证，由该财政机关的调查取证人员和当事人及利害关系人参加，听取其意见，以辩明事实、获取证据的一种程序制度。行政处罚听证程序是法定的必经程序，除法律免除的情况下，当事人要求听证的，就必须经过法定的听证程序来处理。

建立财政行政处罚听证制度对保证财政行政处罚的合法性、公正性具有重要作用。在对财政违法行为进行处罚过程中，通过听证，有利于财政行政处罚机关客观、全面地弄清案件事实，听取行为人的意见，获取证据并准确地适用法律，从而使财政机关作出的行政处罚决定合法、公正、适当。听证制度能够有效保护相对人的合法权益。通过听证，相对人能够了解对事实的认定和法律的适用，以便及时提出自己的不同观点和主张。建立听证制度，可以强化财政机关内部自我约束和自我监督。

财政行政处罚听证程序通常适用于暂停会计师事务所经营业务、暂停注册会计师执行业务、吊销注册会计师证书、吊销会计从业资格证书、吊销会计师事务所执照、较大数额罚款（财政部及财政部驻各地财政监察专员办事机构对公民处以5000元以上罚款、对法人或者其他组织处以5万元以上罚款，地方财政部门的罚款限额因地而异）。

本案中，10万元罚款的行政处罚属于较大数额罚款，依法必须在财政处罚事项告知书中明确告知相对人有要求听证的权利，当事人申请听证的，必须组织听证。否则，就构成程序违法及行政处罚决定无效。

第三，要正确处理财政处罚决定及其与处理决定的关系。财政部门查处的问题，通常以《财政监督检查结论和处理决定》的形式下达到当事人，其中既有对问题的处理措施，又有对单位及责任人员的处罚措施。本案检查组提出的代拟稿就是按这种做法拟定的。根据《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）第48条、第49条和《财政检查工作办法》（财政部令第32号）第28条的规定，对于经查证后认为当事人没有会计违法行为或者会计违法行为轻微依法不予行政处罚的，应按第10号令第48条的规定，制作会计监督检查结论，送达当事人。会计监督检查结论中包括财政部门的名称、检查的范围、内容、形式和时间、对检查事项未发现会计违法行为或者会计违法行为轻微依法不予行政处罚的说明、要求当事人限期改正会计违法行为的期限及其他需要说明的内容。对于经查证后认为依法应予行政处罚的，应按第10号令第49条的规定制作行政处罚决定书，送达当事人。行政处罚决定书应当载明当事人名称或者姓名、地址、违法事实和证据、要求当事人限期改正违法会计行为的期限、行政处罚决定及其依据、行政处罚的履行方式和期限、当事人不服行政处罚决定的救济途径和期限、作出行政处罚决定的财政部门的名称和印章及作出行政处罚决定的日期、处罚决定文号等事项。

本案中的违法行为需处以行政处罚，因此应以行政处罚决定书的形式下达有关处理和处罚决定。

此外，要进一步完善财政部门实施行政处罚的内部工作程序。目前，各级财政部门实施行政处罚都实行由财政法制机构进行合法性审核的工作制度，成效明显。本案在经市财政局法制机构审核后，确保了所作出的行政处罚合法有效。一是纠正了检查组代拟稿中未经法定程序就作出行政处罚的做法，按规定送达了行政处罚事项告知书，特别是针对处以10万元罚款，告知了当事人有申请听证的权利，确保了行政处罚程序合法。二是纠正了检查组代拟稿中适用依据错误的问题，补充《会计法》第9条、第26条为认定违法事实的依据，并相应明确行政处罚的依据为《会计法》第43条第2款的规定，确保了违法行为与处罚内容相适应。三是以行政处罚决定书的形式下达行政处罚决定，使行政处罚在形式上符合《行政处罚法》的规定。

综上，本案给我们的启示是：要重视建立和完善财政部门内部相互监督与制约机制，充分发挥不同专业机构的各自优势。在行政处罚中，要重视发挥法定程序的功能，充分尊重相对人的合法权益，确保行政处罚的合法、适当。

责任编辑 陈素娥