编者按：

“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”继2007年全面推行农村义务教育免除学杂费政策后，今年秋季城市义务教育阶段学杂费也全部免除，我国将形成城乡统一的义务教育普惠制，教育公平的阳光将普照神州大地，教育事业也将更加和谐地向前发展。本期专题结合财政部门近年来在支持义务教育发展中所进行的实践和探索，从不同角度探讨了义务教育经费保障机制改革，以供借鉴。

在各个教育类型当中，农村义务教育处于“塔基”的重要位置，在我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会当中，发挥着基础性、先导性和全局性的重大作用。改革开放以来，我国农村义务教育事业取得了举世瞩目的成就，但是在经费投入方面，供需矛盾突出的问题也一直为社会各界所关注。对此，财政等有关部门进行了全新的体制机制设计，采取中央与地方“分项目、按比例分担”的方式，建立了一整套责任明确、稳固可靠的经费保障机制，在理顺机制的基础上加大投入力度，从根本上解决了长期困扰我国农村义务教育的经费投入问题。

农村义务教育投入长期存在供需矛盾

改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国实施了“科教兴国”战略和“人才强国”战略，加快推进义务教育特别是农村义务教育的发展，基础教育事业取得了重大成就。义务教育普及程度大大提高，在2000年实现“两基”目标的基础上，至2006年底全国“两基”人口覆盖率达到96%（2003年为77%）；小学净入学率达到98.36%；初中毛入学率达到89.37%。义务教育阶段教师数量大大增加，义务教育阶段专任教师数917万人，比1979年增加137.7万人，其中初中专任教师346.7万人，比1979年增加102.6万人，增幅达29.60%。

农村税费改革前，我国义务教育实行“分级办学、分级管理”的体制。农村义务教育主要由乡、村两级负责，所需经费主要来源于农村教育费附加、农民集资、教育收费以及乡村集体经济收入等。农村税费改革后，随着取消“三提五统”等各项减轻农民负担政策的落实，农村义务教育以乡村两级管理和农民投入为主的体制被打破，改革势在必行。为此，2001年，国务院确定对农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制（简称“以县为主”）。2003年，国务院进一步明确，保障农村义务教育投入是各级政府的责任，中央、省和地市要加大转移支付力度，县级政府要将农村义务教育经费全额纳入财政预算。这种“以县为主”的管理体制和中央到地方各级共同保障义务教育经费的投入体制，使得我国农村义务教育投入方面出现了成绩与问题并存的局面。一方面财政对农村义务教育投入持续大幅增加，1996年国家财政预算内用于农村义务教育的投入为329.96亿元，2005年为1477.46亿元，年均增幅18%。“九五”以来，中央与地方财政共同组织实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、西部地区农村寄宿制学校建设工程、现代远程教育工程等重大项目，仅中央财政就投入320亿元，改善了贫困地区义务教育办学条件。建立了农村义务教育阶段贫困家庭学生资助体系，通过实施“两免一补”政策，对贫困家庭学生实行免杂费、教科书费，补助寄宿生活费，保证了贫困家庭学生都能够接受义务教育。但另一方面，农村义务教育投入又不够充足，特别是农村税费改革后，农村教育经费原有渠道被取消，仅仅靠地方财政（主要是县级财政）还难以完全填补日益扩大的农村义务教育经费缺口。具体表现在：一是经费供需矛盾比较突出，教育资源配置不合理。从现实情况看，城乡义务教育水平的差距，主要体现在公用经费方面。据统计，目前北京、上海、天津等沿海地区生均预算内公用经费水平平均达到570元以上，而全国尚有1200多个县的生均预算内公用经费财政拨款标准在10元以下，且主要分布于中西部地区。二是公用经费财政投入普遍不足。我国长期实行乡村两级办学的体制，农村中小学校的办学经费基本未纳入各级财政的保障范围。前些年，中央财政安排的财力性转移支付资金和专项资金中用于农村教育的部分，主要用于解决当时比较突出的教师工资和校舍安全问题，基本没有考虑学校运转问题。农村税费改革后，普遍存在的县乡财政困难等原因，也使得各地在安排预算时，对于维持农村中小学正常运转的预算内公用经费拨款则采取不拨或少拨的作法，使各地农村中小学运转水平难以提高。另外，农村中小学危房改造的长效机制尚未建立。2001—2005年中央与地方通过实施危改工程，投入大量资金集中解决危房问题，但从各省上报材料来看，危房的发生率依然达到了20%—30%。

解决问题的关键在于理顺体制机制

由于缺乏规范且具体的制度安排，形成了农村义务教育发展中中央与地方以及地方各级之间“都有责任，却都无法落实”的局面。财权与事权不匹配，各级应承担的经费责任不明确是我国农村义务教育经费投入方面的症结所在。

一是农村义务教育经费投入主体关系模糊、责任不清，无法问责。义务教育是地方政府的事权，中央财政已经通过加大财力性转移支付，增强地方财力，使之能够承担起举办义务教育的责任。但多年来各级政府经费投入方面，缺乏具体、可操作的责任划分，既不便于衡量和监督各级政府对农村义务教育投入的努力程度，也容易形成下级政府对上级政府的倒逼机制。各级政府责任不清，尤其是中央与地方责任不清，是导致目前农村义务教育经费投入不足的重要原因。有研究表明，从农村义务教育支出的实现级次角度来看，我国义务教育的投入中，78%应由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%由省负担，中央财政负担不足2%。而事实是，2004年中央财政安排的农村义务教育专项资金，以及财力性转移支付资金中应当用于农村义务教育的部分，总数达到593亿元，占全国财政预算内农村义务教育经费的44.7%，中西部地区财政预算内农村义务教育经费的一半以上来自中央转移支付。如果没有中央财政的各项转移支付，中西部地区义务教育经费很多时候都得不到有效保障。因此，在责任不清的机制下，仅依靠中央财政加大投入，无助于问题的解决。

二是应急性的专项转移支付只能解决一时问题，无法形成长效、规范的经费保障机制。中央财政安排的专项转移支付资金，都取得了比较显著的效果，但是，这些专项资金带有临时性、专一性的特征，进一步加剧了中央与地方财权与事权的模糊。专项转移支付所能提供的支持力度和支持范围有限，无法长期、全面地解决全部农村义务教育的问题，使地方对中央财政投入的预期越来越高。比如，两期校舍危改工程结束后，由于中央与地方存在信息不对称问题，中央财政无法完全了解与掌握各地的实际情况，不仅没有建立起危房改造的长效机制，还导致了一些地区出现了危房“越改越多”、套取中央资金的现象。

因此，要想真正实现对农村义务教育经费的投入与保障，不通过体制上的改革，任何一级政府都无法通过增加投入来实现农村义务教育问题的整体性、长效性解决；不通过体制改革，就无法构建适合农村义务教育发展要求的经费保障机制。

实施农村义务教育经费保障机制改革

为从制度上解决农村义务教育的经费保障问题，2005年，财政部会同有关部门，在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，提出了深化农村义务教育经费保障机制改革的具体方案。同年11月，国务院以国发[2005]43号文件的形式，发出了深化农村义务教育经费保障机制改革的通知。这次改革坚持了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，主要着眼点是在不改变现行农村义务教育“以县为主”管理体制的前提下，通过实行中央与地方“分项目、按比例”的经费分担办法，把农村义务教育的经费责任彻底明确下来。在明确责任的基础上，大幅度增加财政投入，建立一套对农村中小学日常运转、校舍维修改造、教师工资发放等全方位的经费保障机制。减轻农民负担，全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，并取消教育乱收费，清理规范服务性收费和代收费项目。实行经费省级统筹、管理以县为主，加强农村中小学预算财务管理，推进教育内部改革。改革的具体内容：

一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担：西部地区为8∶2；中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方政府确定。初步测算，免除学杂费政策实施后，每年小学生生均减负约140元，初中生生均减负约180元；加上书本费，贫困家庭小学生生均减负约200元，初中生生均减负约320元。

二是分步提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，要求先达到各省（自治区、直辖市）制定的本省农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。在此基础上，为促进农村义务教育均衡发展，由国务院有关部门适时制定全国农村义务教育阶段中小学校公用经费基准定额。

三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。对中西部地区，根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况给予适当奖励。

四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级政府要加大对辖区内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。

考虑到中央与地方各级财政承受能力，农村义务教育经费保障机制改革，从2006年到2010年分年度、分地区逐步实施，2007年在全国范围内实施。

针对保障机制改革实施中出现的新情况、新问题，经国务院同意，财政部、教育部又发出通知，从2007年起3年内，再次新增经费470亿元左右，用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策。一是明确中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准。对中西部地区落实基本补助标准所需资金，中央财政按照50%的比例给予奖励性补助，并对东部地区根据其政策落实情况及其财力状况等因素给予适当奖励。二是从2007年秋季学期开始，全国农村义务教育阶段学生全部享受免费教科书政策。从2008年春季学期起，中央财政进一步提高国家课程免费教科书的补助标准，建立部分科目免费教科书的循环使用制度。三是提前一年落实生均公用经费基准定额。四是提高中西部地区中小学校舍维修改造测算单价标准。至此，2006—2010年全国农村义务教育经费保障机制改革累计新增经费将由原来的2182亿元至少增加到2652亿元。

农村义务教育全面纳入公共财政保障范围

从制度看，建立了中央与地方责权清晰的投入机制。对农村义务教育经费实行中央与地方分项目、按比例分担，对中央财政和地方财政规定了明确的分担比例，使得各级对农村义务教育投入的责任划分从笼统、模糊走向具体、清晰，这是在社会事业支出方面划分中央与地方投入责任方面的一个重大创新，为发挥中央与地方两个积极性打下了坚实基础。与此同时，为帮助地方落实投入责任，中央还根据不同区域的经济社会发展状况，确定了不同的分担比例，体现了对地方的支持。

从学校看，各级财政实现了对农村中小学运转、发展的全方位保障。大幅度提高农村中小学运转水平，建立了农村中小学校舍维修改造长效机制，至此，中央对于农村中小学教师工资、公用经费、校舍维修改造、资助贫困学生等各个支出项目都进行了支持，促进了学校的正常运转和稳步发展。

从管理看，改革为加强农村中小学管理、促进教育改革奠定了基础。这次保障机制改革对加强经费管理也提出了明确要求。对农村中小学经费实行“校财局管”。国务院要求抓紧建立健全农村中小学校预算编制制度，各项收支要求统一编入县级财政预算，并由县级财政部门按照财政国库管理制度的规定办理资金支付。农村中小学预算编制制度要与农村义务教育经费保障机制改革同步推进，有条件的地区要全面推进这一制度建设，确保2008年开始正式编制农村中小学经费预算。

从体制机制看，这项改革还实现了许多方面的创新。一是第一次尝试以中央地方“分项目、按比例”分担经费的方式，对一项比较复杂而庞大的社会事业划清了各级的责任，而且采取了“经费省级统筹、管理以县为主”，具有深远意义。此次尝试对社会保障、文化等领域都有良好的借鉴和示范作用。二是中央财政根据不同的项目，对东、中、西部地区采取了区别对待的政策。在支持方式上，既有按不同比例进行分担，也有根据工作实绩进行奖励，调动了中央与地方两个积极性。三是彻底免除了学杂费，党的十七大报告中写到“农村免费义务教育全面实现”，这一改革具有划时代的意义。四是投入与管理并重。在经费管理上，采取了国库特设专户等技术手段加强对经费拨付的监控，全面推行中小学预算制度，为下一步全面提高中小学管理水平奠定了基础。

责任编辑 周多多