编者按：

1994年的财税体制改革，无论是在构建与社会主义市场经济相适应的现代财政管理体制上，还是在规范中央与地方财政分配关系上的重要意义都是不言而喻的。值此改革开放30年之际，我们请这场改革的组织实施者、原财政部部长刘仲藜同志给我们讲述了新财税体制实施前后一些鲜为人知的历史细节。

1993年初夏，党中央做出了实施财税体制改革的重大战略决策。改革的最初方案是财税部门经过大量研究和反复测算后提出的。之后，在国务院领导下，和有关部委用了几乎整个夏天的时间进行了研究和修改。当年秋天，时任国务院副总理的朱镕基同志带领财政、税务等中央部委60多人，亲赴17个省、市、自治区听取意见。12月，国务院正式发布实行分税制和新税制的决定。一场影响深远的财税体制改革自此拉开了序幕。

新方案出台了 我如履薄冰

中央审时度势对财税改革的问题拍了板，各地区、各部门的思想已经统一到了中央的重大决策和部署上。接下来的工作就是把中央的决策付诸实践，把方案变为现实体制，实现改革意图。完成具体组织实施工作，财政、税务部门责无旁贷。我时任财政部部长，1994年初又兼任国家税务总局局长，应当说是这项工作的第一责任人。

组织实施过程中，我的心情就像等待卫星升空时一样。当时的宏观经济正处于经济发展过热的时期，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重，经济环境并不宽松。从改革方案来讲，尽管经过反复研究、调整，力求万无一失，但不到成功那一刻，心里始终没底。我担心方案中存在遗漏或不切合实际的问题，而财政制度、财政政策、税收政策又与经济发展密切相关，这些问题如果不能被及时解决，堆积起来会引发更大的问题，比如新财税体制影响经济发展速度、加剧通货膨胀、税收减少导致国家出现支付危机等等，无论出现哪一个问题都是天大的事，都会造成财税改革胎死腹中，都会对党的执政能力和经济发展、社会稳定带来极大的消极影响。

重大改革举措和千头万绪的组织实施工作使我感到压力巨大。《礼记·中庸篇》讲：“戒慎乎其所不闻，恐惧乎其所不睹。”我们当时坚持的就是“戒慎恐惧”。思想上奉行办实事、说实话、增实效；各项工作力求精益求精、周密细致、一丝不苟；所有微调措施力争瞻前顾后、谨思慎行，不轻举妄动。总之是如履薄冰、如临深渊，不敢有丝毫的麻痹大意。

注重实地调查

财税体制改革实施前后，我非常注意深入基层和实际，开展调查研究，以了解实际情况，掌握工作主动权；发现新问题，不断完善改革方案；寻找解决问题的关键；总结经验和规律，指导工作。由于身兼两职，很多改革的具体事务需要及时研究处理，加之投资、外贸和金融等体制改革同时启动，中央、国务院召开的各种会议不断，财税部门的负责同志又要逢会必到，因此我自己很难抽身远出调研。焦虑的心情至今难以忘怀。在这种情况下，我采取了“短、平、快”的调研方式，经常带两三名同志，利用周末到北京所属各县（现改称区）及附近河北的保定和涿州、天津的武清等地转一转。往往是早上不到七点就出去，很晚才回来。

在调研中，我印象深刻的是解决地方财政资金留用比例问题。分税制将75%的增值税和全部消费税上划中央，中央对地方实行税收部分返还。这一制度使财政资金在中央与地方之间大量流动。为了保证地方正常用款，避免资金无效流动，财政部为此制定了各地区的资金留用比例。地方财政每日按中央核定的资金留用比例从应上缴税收中预留一部分，作为“预抵中央税收返还收入”划入地方金库，用于地方财政日常支出，年底中央与地方之间再统一结算。我在河北调研时，涿州提出富裕地区执行中央的办法没有问题，但困难地区留用比例偏低，上缴中央后再返回地方，资金在途时间长，不能及时保证基层运转需要。他们提出的问题引起了我的注意。我想其他困难地方会不会也存在同样的问题。回京后我请当时地方预算司的同志马上了解情况，并要求他们根据各地区实际收入重新进行测算，合理确定地方留用比例。地方预算司的同志非常努力，几天后就将文件发了出去。至1994年底，全国初步建立了新的财政资金调度机制。现在看来，当时通过调查研究确定的调配资金的比例是有效而切合实际的，确保了分税制体制的顺利运行。

培训工作成效让我放心不下

改革准备工作繁多，包括新税票的印制、运输、保管以及计算机系统的添置和调试等等，其中培训相关人员掌握新财税知识是最重要和最困难的一项工作，也最让我放心不下。

1993年7月22日，国务院总理办公会议决定，原定分步实施的改革改为一步到位，新财税体制1994年1月1日起施行。当时改革方案正在各地征求意见，尚未最终确定。这使我们面临两个问题：一是这么大量的人员培训至少需要几个月，如果等方案确定后再着手肯定会耽误改革进程，这是不能允许的，因此只能一边设计和完善方案，一边培训人员；二是改革草案不断变化，培训内容必须随着草案变化而随时变化，不断实行再培训。为落实国务院决定，总理办公会议后第二天，财政部和国家税务总局即联合召开全国财政税务工作会议部署财税改革的具体实施工作。特别要求在方案出台之前，各地财税机构要根据改革草案抓紧开展培训工作。此后，随着草案的不断调整，财政部和国家税务总局又多次召开全国性工作会议和电话会议，进行再动员和再部署，不断敦促各地财税机构做好培训等各项准备工作，确保新财税体制顺利实施。

新税制无论对征管员和纳税人来说，都是全新的内容。纳税人懂不懂，税收征管人员掌握了没有，特别是新的增值税需要抵扣包含在存货成本中的已征税款，过程比较复杂，如果征管人员对业务不熟练，操作不得当，很可能造成重复征税，而企业转嫁成本，将进而推动价格上涨。分税制也是一种完全不同于过去的财政预算制度，基层财政人员能否实现新税制和新预算体制的结合，正确分配中央与地方财政收入？这些问题是否已经通过培训解决，我心中没底。

为了了解培训效果，我到各地进行了调研。在天津市武清县一家企业，一位年轻的会计人员把台账拿出来，能够逐笔说明销项税和进项税的抵扣情况，税收政策把握很清楚，我心里踏实了许多。在湖北省宜昌市国税局，当我问及新增值税征收规则时，局长回答得十分圆满，当时大家热烈鼓掌，我也特别高兴。令人感动的是，当时全国各地、各行各业兴起了一股学习新财税知识的热潮，许多省的主要负责同志在百忙之中，主动学习和研究新的财税体制，把财税改革方案内容搞得很清楚。比如，安徽省委省政府领导同志来京，我借机向他们了解省里新财税体制的执行情况，在交谈中我惊奇地发现，他们对新税制和分税制的内容弄得比有些财税人员还明白，讲起来头头是道。但是喜中也有忧，比如我到北京郊区基层税务所调研时，征管员的回答就不尽人意。我还记得在北京通县（现通州区）调研时，百货公司的财务人员反映企业税负比以前有所加重，我心中忐忑不安，问明情况后才知道原来他还不清楚期初库存商品可以抵扣的政策，虚惊一场。总的来说，尽管财税改革草案进行了多次调整，但绝大部分同志都能够随着草案的变化而不断更新自己的知识，基本掌握了新财税体制的基本内容，这说明我们的准备工作是扎实有效的。

按实践要求完善改革方案

改革方案虽经反复研究和模拟测算，但是否符合实际，需要经过实践的检验，并在实施过程中不断完善。为此，财政部和国家税务总局做了大量艰苦细致的工作。

有些比较大的政策性调整，我至今记忆犹新。比如，设计方案时认为，水电企业依靠作为天然资源的水力发电，直接按售电收入计征17%的增值税是合理的。后来，小水电企业反映税制改革后增值税负担增加较多，希望予以解决。我们及时进行了研究，发现税制改革前对小水电企业征收的是5%的产品税，新税制按17%征收增值税，又几乎没有进项税可扣，税负的确增加较多。根据实际情况，我们进行了调整，规定县以下小型水力发电单位生产的电力，可按简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税。同样，科技部门反映有些科技产品的进项成本主要是无形资产投入，虽然难以量化，但也需从中抵扣部分税款，如果直接按销售收入征税，会加重科技企业税负。我们也专门发文解决了这一问题。

此外，改革方案中曾提出取消对农民征收农林特产税。尽管大家一致认为应该减轻农民负担，但改革方案出来后，许多地方表示实施起来有困难。记得朱镕基同志曾告诉我，至少有四个省的省委书记给他打电话反映，如果马上取消农林特产税，地方财政特别是农业县的财政将出现较大困难。经过反复权衡和综合分析，最终还是采取了两头兼顾的办法。一方面，充分考虑部分地区，尤其是农业县市70%—80%的财政收入来自农业税的实际情况，否决了取消农林特产税的方案；另一方面，为了减轻农民负担，将原产品税中农林牧水产品税与原农林特产税合并，统一征收农业特产税。另外，还规定农业产品增值税税率由17%降为3%。十几年前在设计财税体制时，我国的财政状况处于非常困难的时期，中央就已经开始谋划从税收制度上减轻农民负担，到了2006年，随着我国财政收入的大幅增长和财力的不断增强，全面取消农业税得以实现，也充分说明了分税制财政体制的成功。

预设困难谋成功

1994年财税体制改革当时，全国财政非常困难，中央财政尤其拮据，推出财税体制改革风险很大。而改革方案又由分步实施改为一步到位，培训、准备工作比较仓促，能不能按预定设想把钱及时、足额收上来，保证政府工作的正常运转，成了1994年第一季度，尤其是一月份关键的关键。

为了未雨绸缪应对不时之需，防止新老财税体制转换过程中税金不能及时入库，国家财政发生支付危机，在财税体制改革正式实施前，我专门找到朱镕基副总理，请他批准由财政向人民银行临时借款。他当机立断，破例批准人民银行临时借给财政部120亿元，存在中央金库，时限三个月，专门用于应对可能出现的支付危机。

1994年2月8日，我记得很清楚，那天是农历除夕前一天，我和其他同志正在北京市慰问财税战线的职工，忽然接到国家税务总局值班室的电话。值班的同志兴奋地告诉我，一月份税收统计快报出来了，税改后收入不但没有减少，而且同比增长61%，中央税收和地方税收也都按照新财税体制的规定分别缴入中央金库和地方金库。初战告捷，我心里的一块石头总算落了地。

第二天我专门到中南海，向国务院领导报告了这个好消息。回到部里，就叮嘱有关同志提前归还临时借款。财政收入实现了大幅度增长，大家终于松了口气。后来每月税收都在增长，全年收入抵掉期初库存扣税、能源交通基金和预算调节基金减收因素，还比上年增加了900多亿元，全国财政收入由此上了一个大台阶。

点滴感悟

财税体制改革的成功得益于党中央、国务院领导的高瞻远瞩、英明决策，凝聚了财税部门、专家学者的智慧心血，体现了地方政府和社会各界的理解支持。值得一提的是，在组织实施财税改革过程中，财政部、国家税务总局及时对地方提出的各种要求给予了函复，对某些特殊行业的财税政策进行了明确和细化，对某些不准确的理解和做法予以了解释、澄清和纠正，并根据实际情况对原方案进行了微调和完善，仅仅1994年第一季度就发出了80多个文件。这些操作性文件，确保了党中央、国务院的改革意图得以实现，保证了财税改革的效果。

我亲身参与了十几年前那场轰轰烈烈的财税体制改革，回忆起其中具体组织和实施工作，确有不少经验和教训。我国地域辽阔、各地条件差异大、区域经济发展不平衡、各个行业千差万别，改革除了要制定一套统一的、科学的方案，还应当把组织实施过程放在重要位置，否则，即使改革方案搞得四言八句，花团锦绣，也会变成一纸空文。党中央、国务院确定了方案，职能部门的主要任务就是负责组织实施，积极主动地把中央改革方略层层分解为实施策略、计划和任务；要在实践中检验并完善改革方案，处理好整体与个别、普遍与特殊、长远与当下的关系，实现方案与实际的结合；必要时采取渐进性和过渡性措施，确保改革具有较强的可行性和可操作性。