建立“以钱养事”新机制，积极探索农村公益性服务新思路、新办法，是深化农村综合改革，推动新农村建设，构建农村和谐社会的重要举措。“以钱养事”新机制运行的核心是坚持政府主导，市场取向，竞争择优，社会化运作，调动社会力量参与农村社会服务，提高服务质量，不断满足农民群众日益增长的公共服务要求。近几年来，湖北省天门市在建立农村公益性服务“以钱养事”新机制方面进行了有益的探索。

探索与实践

2004年，天门市作为湖北省七个乡镇综合配套改革试点县市之一，率先建立了农村公益性服务“以钱养事”新机制，着力在服务上做文章，在服务中求发展。

（一）设定服务岗位。乡镇事业单位全面改制为公益性服务中心，人员转变身份，根据各地人口数量、地域范围、自然条件和行业特点等因素综合考虑，按照“精减效能、人事相宜、因事定岗”的原则，设置公益性服务岗位。并从改制单位有资格的人员中择优聘用，选择有真才实学、热爱农村公益性服务的专业技术人员从事服务工作。中心服务岗位和服务人员的合理配备，既较好地解决了过去人多事少的问题，又解决了人少事多的问题。

（二）规范服务合同。签订合同是“以钱养事”管理的重要内容之一。天门市按照省下发的合同样本，结合本地实际和相关行业的特点，对甲方、乙方、鉴证方等三方的权利、义务和责任进行了明确，服务事项、工作任务与目标、完成时限、劳务报酬、社会保险待遇、福利待遇、违约责任、考核结算等方面在合同中都作了量化、细化。保证了合同内容全面、奖惩措施具体、管理责任明确，服务行为规范。

（三）保障服务资金。为整合资源，加大投入，天门市将省市资金统筹使用，始终坚持以下三个原则。一是把握政策标准。严格按照省政策规定，省级“以钱养事”政策性转移支付资金原则上80%用于农技推广（含种植业、水产、农机、能源）和动植物防疫，10%用于文化体育和广播电视，10%用于水利服务。二是做到“三个不少于”。乡镇“以钱养事”资金按农村人口人均不少于10元，乡镇服务中心资金总额不少于上年，市跨区域招投标项目资金不少于上年。三是坚持项目到乡镇。所有项目资金都分配到乡镇，并与服务主体签订服务合同。“以钱养事”资金全面实行国库集中支付，服务经费直达乡镇服务中心或服务组织，保障有钱养事，有钱服务。

（四）创新服务模式。天门市农村公益性服务主要采取两种模式，即委托服务和跨区域招投标项目服务。两种模式都是由乡镇政府作为服务主体与服务组织签订服务合同，严格按合同结算兑现。委托服务是乡镇政府将农村公益性服务项目委托给具有相应资质的服务主体承担。从现阶段委托服务运行情况看，全市总体情况较好，各服务中心能按照签订的合同开展服务工作，改革前吃大锅饭、人浮于事、拿钱不干事或干不好事的状况得到了根本转变。服务中心人员人人都有压力，都能主动开展工作，服务成效明显，深受广大干部群众的信赖，取得了较好的社会效益和经济效益。跨区域招投标项目是指市政府根据农村公益性服务的特点和农民群众的需求，将乡镇想办又没有技术能力和条件办的重点服务项目由市里统一组织实施。实施原则是“突出重点、统筹兼顾、集中资金、合理安排、因地制宜、注重区域比较优势”。天门市共安排八大类40个服务项目，重点包括农业、畜牧、水产、农村能源、农机、林业、文化等新技术、新品种推广和水利规划编制与农村村域规划编制等。这两种模式的同步运行和上下互补较好地调动了乡镇政府、市直业务主管部门及服务人员的主观能动性和服务工作积极性，有效地强化了农村公益性服务，更好地促进了农村公益事业的协调发展。

（五）注重服务考核。考核是对农村公益性服务过程和效果的检验，考核结果是服务经费结算的直接依据。考核以乡镇政府为主，市直有关业务主管部门配合。天门市针对农村公益性服务制定了《考核办法》，并严格进行考核，对照服务合同内容，逐条逐项进行考量。将服务人员的工作量和进村入户服务的实绩作为主要考核指标，将农民群众对服务人员的评价作为重要考核依据。同时市政府对乡镇的考核情况进行抽查，保证考核工作的客观公平。

（六）健全服务制度。为了稳步推进农村综合改革，规范农村公益性服务“以钱养事”新机制，天门市结合实际先后出台了有关制度，对服务组织、服务人员以及资金进行全方位管理。所有农村公益性服务组织都要按“以钱养事”新机制的要求履行服务合同，服务人员实现由单位人向社会人、由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变。同时，坚持公开、公平、公正的原则，选择有真才实学的专业技术人员从事农村公益性服务。资金按合同的要求考核兑现。天门市用一系列的制度和办法规范了农村公益性服务的项目确定、岗位设置、资格准入、订立合同、权责义务、考核结算、奖惩兑现等整个过程，极大地提高了服务质量和效果。

问题及原因

“以钱养事”新机制是一项全新的工作，没有现成模式可以借鉴。从天门市实践来看，方法措施是可行的，效果是明显的。但由于该工作政策性强，涉及面广，加上相关法规不完善和受体制机制等方面的制约，也存在着一些不可回避的问题。

（一）认识存在误区。一是市直业务主管部门还是把业务相对应的乡镇服务中心视作自己的下属单位，以上下对口为由，一味要求实行垂直管理、单边管理，而不把业务指导、业务培训、为中心服务放在第一位。二是乡镇政府由于惯性思维，也是把各服务中心当作自己的直属部门看待，随意抽调中心人员到机关工作。三是服务中心的法人（主任）不是按民办非企业的章程产生，一般是乡镇政府聘用（任命），中心服务人员的聘用也有很多是乡镇政府作主，没有真正进行竞争上岗。四是服务中心的人员置换了身份，成了社会人，虽然被返聘，但认为聘期短，待遇偏低，有很大的失落感。五是农民群众对公益性服务也有些误解，认为服务跟自己没有多大的关系，种自己的田，干自己的活，只要不加重负担不乱收钱才是好，多发点补贴才是好。

（二）基础管理薄弱。一是日常工作欠规范。为了加强“以钱养事”的基础性工作，乡镇政府对各服务中心进行了合同管理，对中心人员实行服务台账和工作日志管理，但仍存在服务合同特别是中心与个人的服务合同内容不具体，签订合同搞形式、走过场，没有按规定如实记录服务内容，特别是被服务对象签字率较低等现象，缺乏有效的考核依据和评价服务的说服力。二是考核质量难量化。考核是整个“以钱养事”工作的重要环节。由于“以钱养事”是一项新事物，考核本身具有一些不确定性的因素，有些服务项目不能具体细化、量化，特别是服务质量不容易量化，客观上导致考核存在一定的随意性。公益性服务对象千家万户，不可能征求大多数服务对象意见，被征求意见的对象也有碍面子、照顾情绪等因素，使考核情况有些失真。三是行政执法有缺位。乡镇综合配套改革后，行政执法职能上收，由市直行政主管部门行使，行政管理职能并入乡镇政府。由于市行政主管部门职能多，执法人员少，而涉及农村执法点多面广，导致行政执法在农村有时缺位。

对策与建议

（一）切实转变服务观念。要通过广播、电视、报刊等各种传媒广泛宣传“以钱养事”的政策、工作进展情况和发展前景，乡镇政府、市直业务主管部门、服务组织和人员也要利用各种场合和机会进行全方位宣传，充分提高社会的关注和认知程度。乡镇和市直业务主管部门要树立服务理念，全力打造服务型政府和部门，切实做到为农民群众服务，为服务组织和人员服务。服务人员要走出改革的阴影，切实转变观念，树立为农民服务光荣的理念。

（二）探索农村行政执法新途径。一是加强市直业务主管部门的执法力量，使市直主管部门的执法力量完全能够满足覆盖农村执法的需要。二是整合市直执法力量，实行业务相关或相近的部门执法联动。因为各个部门的执法有一定的时间段，有的部门需要常年执法，有的部门有很强的季节性，可以利用时间差联合执法，克服单个部门执法力量不足的问题。三是探索市乡联合执法，委托乡镇执法的办法。大型的执法活动由市乡联合，小型的执法活动委托乡镇实施。

（三）加大服务资金投入。农村的公益性服务需求范围较广，虽然各级政府逐年加大了资金投入，但只为农民群众提供了最基本的公益性服务，要把农村公益性服务做好做到位，让农民群众满意，还必须在以下几个方面增加资金投入：一是培训经费。按照政策规定和技术知识更新的需要，所有公益性服务人员每年应由主管部门进行专业技能培训。在工作中要落实培训责任，加强岗位培训，严格培训考核。二是必要的物化投入，确保服务组织正常运转，有钱办事。三是适当提高服务人员的劳务报酬，使其能安心安身工作，增强服务岗位在社会上的吸引力。四是改善服务中心的办公条件，添置必要的设备，优化服务环境，提高服务质量和效率。五是适当拓展公益性服务范围，满足农民群众日益增长的公益性服务需求。六是通过以奖代补等办法积极稳妥地化解各服务组织的债务。增加投入的资金来源，主要是向内使劲，整合社会资源，储蓄综合财力，全面统筹安排，促进农村公益事业持续协调发展。

（四）完善考核评价办法。一是要建立切实可行的考核机制。要明确考核的责任主体、考核对象、考核内容，要做到细化和量化。二是要采取明查与暗访相结合，普查与抽查相结合的形式，力求考核结果客观、公正、真实。三是要对考核结果进行公示，接受社会各界的广泛监督。四是要严格按照考核结果进行资金结算，并与下年度服务单位和服务人员的选聘挂钩。建立一套较为完善的“以钱养事”考核评价机制，确保农村公益性服务质量的最优化和考评效果的最佳化。

（五）建立有效监督机制。要建立农村公益性服务“以钱养事”监督制度，加强市、乡、村和农户（服务对象）的联合监控和上下监督。要加强部门之间、乡镇之间、服务组织（中心）之间、个人之间的共同配合与互相监督。各级政府和业务主管部门要成立监督信息受理和协调处理机构，确保监督渠道畅通。同时还要建立监督责任追究制度，确保监督的公开性、公正性、公平性和有效性。

责任编辑 方震海