汶川特大地震给我们的国家带来了巨大的灾难。地震发生时正值学校上课时间，震区许多中小学教学楼垮塌成为废墟、中小学生蒙受伤亡较大。痛定思痛，需要进一步关注我国教育投入绩效管理中学校楼舍的建筑标准与建筑质量这个问题。

近几年财政教育投入情况

首先应客观地肯定：过去五年我国财政教育支出在不断增加，对校园的楼舍建设，也是十分重视的。

2003-2007年，全国财政用于教育方面的累计支出达到2.43万亿元，比上一个五年增长1.26倍。其间，特别注重支持农村教育事业的发展。2006年，各级财政全面启动了农村中小学校舍维修改造长效机制，全国共落实资金361亿元。其中，中央财政150亿元，地方财政211亿元。2006年还启动了以农村中小学改厕治污为主要内容的“新农村卫生新校园建设工程”试点，由中央财政安排资金2亿元。2007年，提高了农村中小学公用经费和校舍维修经费补助标准，并从中央财政超收收入中追加教育支出210亿元。

同时，随着我国公共财政框架体系的逐步建立，财政支出绩效评价工作以项目预算为切入点，正在逐步扩展。在教育支出方面，绩效预算的理念也逐步渗透到预算执行之中。

学校楼舍建设存在的问题

总体来看，受种种主、客观条件的制约，对不断增加的教育支出，其绩效评价工作仍处于探索和试点阶段，未全面展开。具体到学校教学楼、宿舍的建筑标准、建筑质量、抗震抗灾安全系数等方面，还鲜有实行精细化管理的实例，流于“大而化之”的粗糙状态。目前看，具体到学校楼舍建设方面的问题有：

1.普遍存在学校建筑物达不到抗震要求的现象。据北京建筑工程研究院副总工程师刘航介绍，建筑界对于建筑抗震设防的要求，原则标准是“大震不倒、中震不修、小震不坏”，但这次汶川8.0级地震发生后，可知大多数建筑达不到这一原则要求。

2.中小学建筑存在不少违反设计规范的现象。依照我国《中小学建筑设计规范》规定，中学教学楼不得超过5层，而且屋顶必须使用钢筋水泥浇注，不许使用预制板。但从震区情况看，在这次地震中倒塌学校的现场，发现许多5层以上的建筑，而且多是预制板屋顶。

3.现行的建筑抗震设防分类标准，对一般中小学的建筑抗震要求偏低。根据我国2004年10月1日实施的《建筑工程抗震设防分类标准》，建筑应根据其使用功能的重要性分为甲、乙、丙、丁四个抗震设防类别。按照上述分类标准，教育建筑中，人数较多的幼儿园、小学的低层教学楼，抗震设防类别划为乙类。而除此以外的中小学则仅仅被划为丙类建筑，地震作用和抗震措施均低于县级以上医院、大型体育馆、博物馆、商场和会展中心等，仅相当于普通住宅。

4.教室的大跨度、大开间特点，对其抗震能力应该有更高、更具体的要求。学校教学楼的主要建筑是教室、实验室等，一般必然属于大跨度、大开间的建筑结构，相对而言更易遇震倒塌。这次地震给我们的一大警示是：在相关的技术标准和政府资金投入的绩效考评指标中，有必要充分重视这一特别因素而作出针对性的更高、更具体的要求。

以校舍建设为切入点 推进教育支出绩效管理

基于以上认识，现以“亡羊补牢”之心，特提出与中小学校舍建设相关的推进教育支出绩效管理的如下建议：对中小学生（亦可推及大学生和其他群体）高频率聚集状态的楼、舍等建筑空间，考虑如何切实提高其建筑质量和抗震能力，防患未然，是我们灾后重建工作的一项重任，这不仅涉及灾区的校舍重建，也涉及全国各地的校舍建设和危房改造。

自然环境变化的不确定性让我们无法准确地预知各种突发事件，但是，亡羊补牢，为时未晚。应下决心协同有关部门制定可行方案，组织专业人员对全国中小学校舍建设质量进行普查，对于存在安全隐患的校舍应迅速进行加固修缮，甚至不惜推倒重来；对于未来的校舍建设则需要执行高水平的建筑质量标准，以求在灾害突发时尽量减少生命和财产损失。应以校舍建设为切入点，推进包括财政资金在内的教育支出绩效管理，并以此推动我国公共财政绩效评估工作的展开。具体思路如下：

1.继续提高教育投入，支持用于校舍建设等事项。近年来，我国财政性教育经费占GDP的比例稳中有升，从2004年的2.41%提升到2007年的2.54%，在2008年预算中，中央财政安排教育支出1561.76亿元，增长45.1%。同时，随着教育体制改革的深化和社会各界对教育重视程度的提高，教育资金的来源日益多元化，教育系统自身收入、银行贷款和社会捐赠数量也在不断上升。但需注意到，如要提高教学楼、学生宿舍的抗震标准，所需的资金量还是比较可观的。据中国地震局地质研究所高建国研究员分析，如果中小学等公共建筑在当地的地震基本烈度上加一度设计，建造费用就要比原来多投资10%，因此有必要继续增加总投入以支持相应的新增基建支出。

2.注重优化教育投入的使用结构，适当提高用于中小学校舍建设的基建投入比重。在教育投入增加的同时，投入经费的使用结构合理与否，是关联其绩效的另一重大问题。目前，我国教育经费的结构性矛盾仍然存在，高等教育与基础教育资源配置的失衡问题比较明显。另外，总投入中基建比重相当低，2006年在财政的教育支出中，基建投资仅为84.25亿元，占3.45%。今后考虑到抗震安全问题，应当进一步提高教育基建投资的比例；考虑到各地区地理环境的差异，尤其应提高地震多发特殊地区教育支出及其中“硬件”的比例。为了使教育经费使用更为有效，需要财政、教育、国土资源和环境等多个部门聘请专业人士共同研究确定这些比例的适宜水平，并由相关执行部门切实有效地实施，从源头上提高教育资金投入的社会绩效。

3.力求精细化，合理制定和严格执行相关技术标准和评价标准，提升教育基建支出绩效管理水平。我国处于人均收入水平还很低的发展过程中，面临着城市化、工业化和现代化的历史任务。客观地讲，投入教育的财力在长时期中会相对于人们的普遍期望而显不足。因此，合理和高效地使用教育经费尤为关键。首先，要在预算调整和未来预算安排中，结合各地区基本公共服务均等化优化政府间财政收支和转移支付结构，为今后欠发达地区中小学校舍的修缮、重建和新建工作提供更充裕的财力支持。各级财政要在加大支持力度的基础上，按照绩效预算的要求，针对教育基建支出作出力求精细化的项目绩效评估。同时，与各级教育监察部门一起，有效防止资金的挤占和挪用。其次，对学校建筑需要制定一套力求科学而具体的评价方法和有可操作性的绩效评价指标。为了增强中小学校舍的安全性，需要组织各方面的专家，改进中小学校舍建设标准，并在各地制定细化的标准，而且这套标准应是普遍适用的，即不仅适用于财政性教育经费的绩效评价，而且也适用于其他来源教育经费的绩效评价；它应是结果导向的、能够以高概率保障孩子们人身安全的建筑质量标准；考虑到自然条件的差异，这种标准在不同地区当然可以存在差异，但是，在同一地区相比，该标准应代表本地区建筑抗震的高端质量水平。第三，应对现有中小学校园进行建筑质量专项普查，这也是落实财政教育资金绩效评价管理方式的重要内容。近几年，我国中小学已基本完成了危房改造工作，但是，新建成校舍的质量如何，确实还值得我们予以关注。为此，需要启动财政支出的绩效评价制度，由各级财政牵头，各级教育监察部门参加，吸收各级建设部门人员和建筑专家组成质量评估组，对使用“新校园建设”资金建成的校舍进行全面检查，针对绩效评价中发现的问题，提出相应整改方案，问题严重的应追究相关人员的责任。

绩效预算作为公共财政发展到较高阶段的一种标志，需要循序渐进地分步实现，对政府支出的专项绩效评价，可以成为绩效预算的基础部分。汶川大地震的教训和反思之一，就是应狠抓财政教育投入的精细化管理和绩效评估，并从财政性基建投入的绩效评价入手，举一反三，提高我国学校建设的综合质量和水平，并促进各项财政支出的绩效预算管理。

责任编辑 赵军