编者按：

粮食等主要农产品生产是农业发展的首要任务，支持农业生产，保障农产品有效供给是国家财政的重要职能。近年来，各级财政制定实施了一系列支农、惠农、强农政策，不断加大支农投入，对促进农业生产，保持粮食等主要农产品供求总量平衡、价格平稳发挥了重要作用，成效显著。本期专题介绍了中央及内蒙古、黑龙江、安徽、四川等地财政部门在支持粮食等主要农产品生产上的政策措施和经验，以供借鉴和参考。

随着人口增长特别是城镇人口大量增加、居民收入持续增长和加工用途不断扩展，我国农产品需求总量较快增加、消费结构加快升级，但受资源短缺加剧、全球气候变化影响加深、农业比较效益下降等制约，扩大农产品供给的难度增加。因此，应制定相应政策措施，促进农业生产不停滞不滑坡，切实保障主要农产品基本供给不脱销不断档、市场价格不大涨不大落，保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全。

一、制定并实施扶持农产品生产政策，提高农产品生产能力

近几年，中央财政出台了一系列的重大支农惠农政策，围绕促进主要农产品生产这一重点，扶持粮食、油料、生猪和奶业等产业的发展，切实提高农业综合生产能力。

（一）强化粮食生产扶持措施，确保国家粮食安全。一是实施对种粮农民直接补贴政策，促进粮食生产，增加粮农收入。2004年，国家出台了粮食直补政策。2006年，又对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实施综合补贴，有效弥补了因农资价格上涨对农民种粮收益的影响。二是实施农作物良种补贴政策，提高粮食品质和种粮效益。为推进我国优势农产品区域布局，提高良种覆盖率，促进粮食生产，2002年起，中央财政设立良种补贴专项资金，对农民购买农作物良种给予补贴。自此以后，中央财政不断加大支持力度，增加补贴品种，扩大补贴规模。到2007年，补贴品种已经扩大到大豆、小麦、水稻、玉米四大粮食作物以及棉花和油菜，补贴面积合计超过5.8亿亩，惠及农户1.21亿多户。

（二）完善生猪产业支持政策，保障市场供应。受2006年猪肉价格偏低、部分省份发生猪蓝耳病疫情以及饲料价格上涨等因素的影响，生猪存栏量和出栏率呈现下降趋势，猪肉价格自2007年2月以来出现了较快上涨势头，此后一直处于较高价位，给城乡居民生活带来较大影响。党中央、国务院对此非常重视，出台了一系列的扶持政策，中央财政积极贯彻落实。一是落实能繁母猪饲养补贴政策。国家按每头50元的标准，对饲养能繁母猪的养殖户（场）给予补贴，并通过“一卡通”或“一折通”将补贴资金发放到户。2007年，全国共发放补贴资金23.5亿元，补贴能繁母猪4688万头，惠及1800多万农户。二是实施生猪良种补贴政策，即国家对购买良种猪精液进行生猪品种改良的养殖者给予补助。2007年，根据我国生猪良种分布及人工授精情况，确定在全国15个生猪大省选择200个县，对900万头母猪开展人工授精，中央财政安排补贴资金1.8亿元。三是强化生猪疫病防控政策。为了提高猪肉质量，确保食品安全，2007年将一类动物疫病猪瘟纳入强制免疫范围，二类动物疫病猪蓝耳病纳入强制免疫和强制扑杀范围。中央财政及时安排并拨付了免疫疫苗补助经费和扑杀补助经费。生猪疫病防控政策进展顺利，疫情得到了有效控制，猪蓝耳病疫点数和生猪发病死亡数明显下降。四是对生猪大县实施奖励制度，进一步调动地方政府发展生猪产业的积极性。2007年，中央财政安排生猪调出大县奖励资金，并遵循“引导生产、多调多奖、直拨到县、专项使用”的原则使用资金。此外，国家还实施了能繁母猪保险补贴、建立猪肉储备制度等政策。

（三）落实扶持油料生产政策，扭转油料生产的不利局面。近几年，我国油料生产效益明显降低，种植面积持续下降，产需缺口逐年拉大，造成2007年下半年以来国内油菜籽以及花生油、菜籽油和豆油价格快速上涨。为此，国务院出台了相关政策，扶持油料产业发展，中央财政认真贯彻落实。一是实施油菜良种补贴政策。中央财政安排油菜良种补贴资金10亿元，对长江流域“双低”油菜优势产区实施补贴。采取与种植面积挂钩的方式，按照农户的实际种植面积和每亩10元的标准，对农民进行直接补贴，引导和支持长江流域省份充分利用冬闲田，扩大油菜种植面积。二是扩大大豆良种补贴面积。从2008年起，将东北三省和内蒙古自治区的大豆良种补贴面积从1000万亩扩大到4000万亩。三是启动油菜产区全程机械化工作试点，并开展油料作物生产保险试点。此外，中央财政将综合考虑粮油生产情况，统筹研究对油料生产大县与产粮大县的奖励政策。这些政策的实施，有力地推动了油料产业的发展。

（四）支持奶业健康发展，提高奶业的生产能力和生产水平。2007年，我国一些地方出现了奶牛甚至犊牛被宰杀的现象，使得奶业的生产力遭受一定程度的影响。为了改变这一状况，国务院出台了相关政策，支持奶业健康发展，中央财政积极安排资金予以落实。一是继续实施奶牛良种补贴政策。2007年中央财政安排奶牛良种补贴资金1亿元，对北方奶牛饲养量1万头以上、南方5000头以上的县实行奶牛良种补贴政策，中央财政对使用优质精液进行品种改良的养殖者给予补助。二是实施优质后备奶牛饲养补贴政策。按照国务院的要求，从2007年起国家建立后备母牛补贴制度，对享受奶牛良种补贴改良后的优质后备母牛给予每头500元的一次性补贴，中央财政对中西部地区给予补助，东部地区由地方财政负担，中央财政共拨付补贴资金4.3亿元。三是落实奶牛布病和结核病强制扑杀政策。根据国务院要求，国家将患布氏杆菌病、结核病而强制扑杀的奶牛纳入畜禽疫病扑杀补贴范围。国家按每头2400元的标准对养殖者给予补偿，中央财政对东、中、西部地区实行差别补助政策。四是明确了推进奶牛保险以及将打草机械和挤奶机械纳入农机具购置补贴范围的政策。这些政策，对于稳定奶牛后备资源、提高奶制品供应能力，保障奶业持续健康发展，将起到重大的推动作用。

（五）加强农业基础建设，提高农业综合生产能力。一是“民办公助”，盘活小农水建设。中央财政设立小型农田水利建设补助资金，提出了以“民办公助”盘活小农水的新思路，2005-2007年，中央财政共投入19亿元，支持各地开展“民办公助”小农水项目。二是通过财政补贴提高农业机械化水平。2004年起，中央财政设立了农机购置补贴专项资金对农民和农机服务组织购买先进适用农用机械给予补贴。到2007年底，中央财政共安排补贴资金29.7亿元，并不断扩大补贴范围。2007年农机购置补贴实施范围扩展到全国1716个县（场），全年共补贴购置大中型拖拉机、水稻插秧机、联合收割机等各类农机具60多万台套，70多万农户受益，充分调动了农民购机积极性，提高了农业机械化水平，促进了农民节本增效。三是加大支持测土配方施肥力度，引导农民科学种田。为指导农民科学施肥，2005年，中央财政设立了测土配方施肥试点补助资金。到2007年，共安排补贴资金16亿元，指导农民根据土壤营养成分进行科学合理施肥。2007年项目实施县（场，下同）扩大到1200个，实施作物由粮食作物向油菜、棉花、蔬菜等作物扩展，全国推广应用测土配方施肥面积6.4亿亩，免费为1亿农户提供测土配方施肥服务。四是完善动物防疫政策，确保农产品质量安全。近几年，中央财政对动物疫病防治工作给予高度重视，将禽流感、高致病性猪蓝耳病、猪瘟等重大动物疫病纳入到了强制免疫范围，并将禽流感、高致病性猪蓝耳病、奶牛布病和结核病等疫病纳入强制扑杀范围，中央财政据实安排疫苗和扑杀补助经费。

二、建立健全扶持农产品生产政策体系，充分发挥政策效应

在制定实施上述农产品生产扶持措施的过程中，中央财政按照适合国情、着眼长远、逐步增加、健全机制的原则，不断完善农产品生产扶持制度，加大投入，突出重点，增强时效性，农产品生产扶持体系的政策效应日益显现。

首先，完善农产品生产扶持政策体系。在进一步强化良种补贴、农机购置补贴等政策的同时，2007年，中央财政还根据国务院的有关要求，系统研究相关农产品生产扶持政策，政策对象涵盖了粮食作物、肉、奶、油料、棉花等关系国计民生的主要农产品。目前，中央财政对生猪、奶业和油料三大涉农产业的扶持政策已经逐步完善，出台了生猪良种补贴、奶牛良种补贴、能繁母猪饲养补贴、农作物保险补贴、能繁母猪保险补贴以及优质后备奶牛饲养补贴等财政补贴政策以及其他综合性扶持政策。中央财政目前已初步形成了功能互补、综合性扶持措施与专项扶持措施相结合的农产品生产扶持体系。这不仅改变了国家财政支农的方式，也改变了国家与农民之间的“取”、“予”关系，调动了农民生产积极性，极大地促进了我国农产品生产。

其次，加大投入力度。2003年，中央财政用于“三农”的投入首次超过2000亿元，达到2144亿元。此后，每年都有较大幅度增加，2007年达到4318亿元，比2003年增加了2174亿元，增长了101.4%。同时，一些扶持政策的资金规模成倍增加。如2002年农作物良种补贴资金仅1亿元，此后逐年以较大幅度增加，到2008年良种补贴资金规模已达到120.7亿元。再如农机购置补贴资金从2004年的0.7亿元，增加到2008年的40亿元，增长了几十倍。应该说，过去几年对农产品生产支持力度之强，投入规模之大、增加幅度之快，都是前所未有的。

第三，突出投入重点。一是在投入区域上，财政补贴资金主要投向粮食主产区棉花、油料、生猪和奶业等产品的优势产区，重点支持优势区域的优势品种，支持优势产区继续做大做强，充分发挥财政资金效应。二是在投入环节上，将财政补贴资金更多地直接投向生产环节。近年出台的很多政策措施都与农民特定的生产行为挂钩，财政补贴资金与农业生产的产量、品种以及农业生产者特定的经济行为等密切相关。如水稻、油菜等按照种植面积进行补贴，种植面积越多，补贴越多。财政资金直接补贴到生产环节，以现金补贴或者价格优惠等方式直补农民，从而最大限度地调动了农民的生产积极性。

第四，增强时效性。考虑农业季节性强和支农项目建设周期长等特点，近年来，中央财政在安排农产品生产扶持资金时，讲求下拨资金的时效性。从2006年开始，中央财政将良种补贴、农机购置补贴、测土配方施肥等与农产品生产密切相关的专项资金及时预拨各地，取得了很好的效果。2008年，中央财政按照“时间要提前，资金要增加，政策要完善”的原则预拨资金，拨付资金总量比上年明显增加、拨付时间明显提前。同时，相关重大支农专项资金，特别是有关提高粮食等主要农产品生产能力的专项资金如农业综合开发资金等，也做到早定方案、早下指标、早发挥效益。

第五，提高投入效果。从扶持农产品生产政策的效果来看，良种补贴、农机购置补贴等补贴资金，均与农户的生产行为挂钩，因此在项目区，这些补贴政策有效提高了农民的生产积极性。如东北地区的大豆良种补贴对于推动高油大豆品种的普及、提高国产大豆含油率起到了明显的作用。因此，这些补贴政策对于提高农民从事农业生产的积极性，确保农产品的有效供给发挥着重要作用。这也使我国粮食生产首次实现连续4年面积、总产、单产“三增”。

三、继续强化相关政策措施，促进2008年农产品有效供给

2007年下半年以来，受资源型产品价格上涨、生物质能源发展、投机资本炒作以及对农产品价格高预期等因素影响，国际市场主要农产品价格轮番、全面上涨。当前和今后一段时间，保障主要农产品有效供给、稳定粮食等主要农产品市场价格，是控制CPI过快上涨，防止通货膨胀、保证国民经济又好又快发展的重要措施之一。为此，2008年，中央财政要进一步加大政策支持力度，不断加大投入，调动和保护农民生产积极性，确保农产品供求总量平衡、结构平衡，促进有效供给。

（一）进一步落实扶持农产品生产相关政策。扩大良种补贴范围，2008年中央财政安排良种补贴资金120.7亿元，比上年增加54.1亿元；新增基层动物防疫工作经费6.5亿元，重点用于乡村两级防疫人员开展强制免疫注射工作经费支出；安排小型农田水利设施建设补助资金30亿元，比上年增加两倍，实行“民办公助”和“以奖代补”支持小农水建设；大幅度增加农机具购置补贴资金，由上年的20亿元增加到40亿元；安排测土配方施肥资金12亿元，比上年增加3亿元，扩大测土配方施肥的实施范围，鼓励科学种田，指导农民巧施肥、施好肥。

（二）继续实施有关扶持生猪生产政策。为稳定生猪市场价格、保证市场供应，2008年国家将继续加大对生猪生产的支持力度。如提高能繁母猪饲养补贴标准，由2007年的每头50元提高到100元，中央财政对中西部地区补助60%，地方财政负担40%，东部地区由地方财政负担；继续实施生猪良种补贴，中央财政对200个生猪大县的900万头母猪开展人工授精给予补贴，每头补助40元。

（三）继续落实对奶业生产的扶持政策。加大奶牛良种补贴力度，将全部能繁荷斯坦奶牛纳入补贴范围，中央财政安排2.4亿元补贴资金。继续实行后备母牛饲养补贴，补贴标准和负担比例不变。

（四）继续落实促进油料生产的政策措施。2008年中央财政将加大对油料生产的支持力度，将东北三省和内蒙古自治区的大豆良种补贴规模由1000万亩扩大到4000万亩，补贴资金由1亿元增加到4亿元；在长江流域“双低”油菜优势产区，中央财政安排10亿元，对农民种植油菜给予补贴；同时，还将启动油菜重点产区全程机械化工作试点。

责任编辑 王文涛