1993年1月和1994年6月，湖北省荆门市政府下文撤消东宝区“四村一组”（建设村、象山村、浏河村、白庙村、苏台村一组）建制，改为城市居委会，村民转为居民，土地全部收回国有，至此，1753名农民失去了土地。

这些失地农民年龄结构偏大，文化水平较低，很难实现转业就业；同时，他们作为介于居民和农民之间的“边缘人”，游离于农村合作医疗保险制度和城镇职工医疗保险制度之外，又没有参加养老保险，许多失地农民对今后的生活感到担忧。因此，如何帮助他们摆脱困境，做好他们的社会保障工作成了摆在东宝区财政面前的重要课题。

一、失地农民的社会保障问题凸现

——征地补偿标准低，难以维持长远生计。现行《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用为该土地征用前三年平均年产值的6到10倍，如果支付的土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍。按照该标准，农民的征地补偿和安置补助以现金作为补偿的应该在每亩1.5万元至3.5万元之间。而东宝区失地农民的安置补偿费因征地单位经济实力、政策规定等因素影响，随意性很大，每亩地最高补偿只有2万元，最低的仅2000元。据调查，目前东宝区农村居民人均消费支出为400余元，失地农民变成居民后，如果不能就业，以最高补偿标准4万元计算，仅够维持8年生活，也就是说征地安置补偿费用远不能满足失地农民维持长久生计的需求。现实生活中，失地农民还存在着隐性损失，如原来可以在自留地上开展种植业、养殖业，多余房屋还可出租，加之住房、吃菜、用水不用花钱，生活基本无忧；土地被征用后，由于房价不断攀升，失地农民拿到的土地和房屋补偿费几乎全部用来购房，加之蔬菜、水电都要掏钱买，失地农民生活成本提高，生活水平下降。

——公共设施、公共事业征地，失地农民难安置。城市公用事业，如街道、公园、绿化地、影剧院、图书馆等征地，在计划经济时期采取的是农转非和招工等办法，而在社会主义市场经济条件下，采取的是货币化安置，受政府财力限制，补偿往往按法律规定的最低标准执行。同时，由于“优先用工”政策没有具体企业承载，安置失地农民确实很困难。

——建立失地农民社会保障制度，财政压力大。一是退休人员多，基金缺口大。据统计，东宝区应参保的1753名失地农民中男性已过退休年龄（60岁以上）的162人，女性已过退休年龄（55岁以上）的403人，二者已占到应参保人数的33%，比东宝区现有企业退休人员占参保人数14%的比例高出20%，基本上是2个在职人员供养1个退休人员，如果将这部分人员单独建账，在不增加待遇的情况下，2006年收支缺口约120万元。二是参保对象年龄偏大，基金缺口将逐年快速增大。据统计，“四村一组”失地农民未达到退休年龄的应参保对象1188人，其中男性50岁以上的131人，女性45岁以上的213人，即344人十年内将达到退休年龄，占应参保人数的30%，按平均年龄估算，从2007年起，每年将新增退休人员35人，“四村一组”的退休总人数将以年均9%的速度快速增长，整个养老保险基金的缺口也将同步快速增大。若按东宝区拟出台的办法，将“四村一组”的失地农民纳入城镇企业职工养老保险统筹，执行统一的企业职工养老保险政策，享受和现有城镇企业职工相同的退休待遇，势必冲击该区现行企业职工养老保险基金的抗风险能力，使其负担越来越重。

二、建立失地农民社会保障机制的几点建议

——建立失地农民养老和医疗制度。一是建立失地农民养老保险制度，按市直部门“谁征地、谁负责”的原则，从市直有关单位筹集一部分资金，同时市财政从土地收益中拿出一部分资金（根据一些地方的经验是土地储备金的20%），划拨到社保基金专户，确保承保基金平稳运行；二是建立失地农民医疗保险制度，使医疗保险切实覆盖每一个失地农民，减轻他们的医疗负担。

——建立教育培训保障机制。财政要拨出专款用于健全教育培训保障机制，对失地农民进行现代市场经济知识和转岗就业技能培训，帮助他们尽早实现转业就业。一是将失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，使其享受与下岗人员同等的待遇；二是健全以职业技术教育为主、多层面的县、乡、村三级农民职业技术网络培训体系，以党校、职工学校、乡镇职业教育中心、农技推广中心和乡村成人学校等为载体，建立培训基地，利用公共财政资源，开展免费培训；三是保障失地农民子女享受九年制义务教育的权利，对失地农民的子女与城镇居民的子女一视同仁。

——建立再就业创新机制。转业就业是解决失地农民生活来源、加快其生产生活方式转变的重要途径，应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡统筹就业。一是引导失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性，积极主动地参与市场化就业；二是以农村信用社的小额信贷支持和等同于下岗人员自谋职业的税收优惠政策鼓励和支持失地农民自谋职业，以创业带动就业；三是给予吸收失地农民的企业等同于安排城镇下岗人员的税费优惠政策，鼓励征地单位和其他工商企业消化失地农民；四是建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络，打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对失地农民城镇就业的种种不合理限制。

责任编辑 常嘉