就业是民生之本，不仅是人们生存和生活的需要，而且是人们实现自身价值的重要形式。党的十七大提出，我国要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。”“完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。”突出强调了创业型就业在扩大就业中的指向性和倾向性。财政作为国民经济综合管理部门，在推动创业型就业中责任重大。从公共财政的角度出发，应以财税政策推进创业，实行有利于创业的财政支出政策、税收优惠政策以及综合配套政策。

实行有利于创业的财政支出政策

党的十六大以来，我国政府更加关注民生，将就业工作摆在经济社会发展更加突出的位置，尤其是近年来实施积极的就业政策，取得了卓越的成绩：一是宏观就业总量稳步增长。城乡就业人员从2002年的73740万人增加到2006年的76400万人；新增就业人数从2003年的859万人增加到2007年的1200万人；2002-2006年，总计有2000多万国有集体企业下岗失业人员实现再就业。二是就业者的行业结构进一步高级化。第一、第二和第三产业就业人员的比重由2002年的50∶21.4∶28.6转变为2006年的42.6∶25.2∶32.2。三是非公有制经济就业人员大幅增加。2006年城镇私营个体就业人员为6966万人，比2002年增加了2698万人，增长63.2%；2002-2006年，城镇非公有制经济共吸纳就业4387万人，已经超过了同期城镇总的就业增加量。四是城镇单位就业人员止降回升。随着上世纪90年代中后期国有企业改革进入攻坚阶段，城镇单位就业人员从1996年起开始减少。2003年全国城镇单位就业人员出现止降，2004年起开始回升，到2006年末，已回升到11713万人，比2002年增加了728万人。五是城镇失业率有效回落，由2002年的4.3%下降到2007年三季度的4.0%。

当前，要进一步推动就业工作，实现以创业带动就业，就要实行有利于创业的财政支出政策，设立专项基金，对创业活动提供财政资金支持。中小企业是创新创业的主体，也是吸纳城乡居民就业的主体。但在成长初期，由于缺少资金支持，很多中小企业都在建立的前几年内因资金链断裂、严重“失血”而倒闭。这一问题不解决，创业就得不到根本保障，以创业带动就业也就无从谈起。为了帮助中小企业创新创业，有关部门已经设立了专门的基金项目。比如科技部设立的创新基金年度资金在2005年已经达到10亿元、地方政府安排项目资金超过了17亿元。2007年7月6日，财政部、科技部发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，首个国家级创业投资引导基金正式启动。当年，中央财政安排1亿元资金建立引导基金，支持科技型中小企业创业投资。在已有的各项基金基础上，还应进一步推动更新、更具规模、更有针对性的专项基金启动，尤其是推动地方政府创业基金的设立、完善和发展。

实行有利于创业的税收优惠政策实行有利于创业的税收优惠政策，重点在于支持创业型就业和机会型创业。劳动者的就业活动可以简单地分为两大类：一类是受聘于用人单位和企业，又叫做搭车式就业，属于非创业式就业；另一类是自己聘用自己，又叫做造车式就业，属于典型的创业式就业。人们的创业式就业活动还可以进一步分为两种：一种是机会型创业，就业者把创业作为其职业生涯中的一种战略选择，以获得更高的收入和成就；另一种是生存型创业，就业者把创业作为其不得不做出的选择，因为所有的其他选择不是没有就是不满意。我们现在要鼓励的创业式就业，不是一般意义的生存型创业，而是机会型创业。与国际先进水平相比，目前我国创业型就业比例明显偏低，而创业型就业中，生存型创业份额明显高于机会型创业。纵观我国改革开放近30年的历史，凡是经济发展较快的地区，都是创业活动特别是机会型创业比较活跃的地区。

因此，当前实行有利于创业的税收优惠政策，就是要加大对创业型就业，特别是机会型创业的支持力度。对属于机会型创业的高新技术中小企业，可以采取两方面的措施。一方面，可以考虑对所有使用新技术的产品生产实行加速折旧。加速折旧不仅有利于企业尽早收回投资，减少风险，还有利于企业积极应用新技术加速发展，从而进一步带动就业发展。另一方面，可以考虑加大税前提取研发费用的比例。研发费用的使用效果可以进行事后考核，如期限内不能产生任何成效，须返还减免的税款，奖罚结合。对目前占主要份额的生存型创业，尤其是以失业人员和残疾人为主体的自主创业，要加大税收优惠政策的力度，支持吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业、失业人员创办的中小企业、安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业、从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员、从事个体经营的残疾人以及其他生存型创业企业和人员发展。

实行有利于创业的综合配套政策

实行有利于创业的综合配套政策，携手相关部门，从多个维度和层次全面促进创业活动。

切实加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。从宏观调控的角度来看，要把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，促进经济发展和扩大就业良性互动；要大力发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多途径增加就业岗位。

健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。要充分发挥现有教育培训资源的作用，依托大型骨干企业和职业院校、高级技工学校、技师学院等重点职业教育培训机构，建立一批示范性、国家级高技能人才培训基地和区域性公共实训基地，加快高技能人才培养，推进现代职业培训制度模式的建立。发展实用技能培训，提高下岗失业人员和新生劳动力就业能力。加强农村富余劳动力转移就业培训。大力开展农民职业技能培训和引导性培训，提高农民职业技能、转移就业能力和外出务工适应能力。完善劳动预备制度，使90%以上城乡新成长劳动力在就业前接受必要的职业技能培训。加快形成政府推动、企业主导、行业配合、学校参与、社会支持、个人努力的技能劳动者培养工作新格局。

加快建立统一规范的人力资源市场，逐步形成城乡劳动者平等就业的制度。现阶段无论在制度上还是实践中平等就业都受到一定的限制，尤其在实践中就业歧视现象还比较普遍。为此，要深化户籍、劳动就业、人力资源管理等制度改革，完善人员流动政策，逐步形成城乡统一的人才市场和劳动力市场。切实加强劳动力市场建设，规范劳动者求职、用人单位招聘和职业中介行为。尽快建立覆盖所有失业人员的失业登记制度，加强对登记失业的高校毕业生的服务和管理，完善用人单位招聘人员录用备案制度和就业登记制度。

此外，财税政策还应着力于促进劳动关系的规范和协调、国家劳动标准的执行以及劳动保护的加强，为创业带动就业奠定坚实的劳动力市场基础。尽快完善企业工资支付制度，建立健全工资支付监控制度和工资支付保障制度。

综上所述，以财税推进创业、用创业带动就业，实现比较充分就业的目标，要靠财政支出政策，加大财政资金对创业和就业的支持力度；要靠税收优惠政策，加大让利于民让利于就业让利于创业的力度；要靠综合配套政策，加大财税政策与相关政策相互配合相互支持的力度。通过财政支出政策、税收优惠政策以及综合配套政策的共同促进，使更多的人成为创业者。

（作者为国家发展和改革委员会经济研究所副所长）

责任编辑 刘慧娴