2006年,在中国发展基金会的推荐和指导下,江苏无锡、黑龙江哈尔滨以及上海等地陆续开展的“参与式预算”,通过一年多的试点取得了阶段性成果,这项以“民主理财、阳光理财”为核心理念的新事物,成为公共财政建设中令人鼓舞的新亮点。
所谓“参与式预算”,是指政府将几个拟实施的公共服务建设项目的方案和预算草案向公众公布,由群众代表充分表达意向,投票决定政府资金投向,决定哪些项目应该优先实施。“参与式预算”作为一种民主理财方式,1989年诞生在巴西,现在已经有超过10个国家的近30个城市主要通过这种模式来制定城市预算和公共政策,超过250个城市采纳了“参与式预算”以及和其类似的模式进行市政管理。由于参与度高,因此非常适合较低层次的预算单位以此来决定和民众密切相关的公共产品的提供和管理。
“参与式预算”试点的主要做法
目前“参与式预算”试点的一些项目已经开始投入使用,受到辖区居民的普遍好评。归纳起来,这一试点的主要特色有:
——公众参与。首先是按照一定比例选举公众代表,并由公众代表筛选项目、监督实施、绩效评价等职能。
——在基层财政试点。如无锡市选定的是北塘区财政局和滨湖区财政局为试点,参与公众范围则分别是两区的各一条街道的居民。
——政府推动,财政部门主导。此次试点的两个城市市委、市政府主要领导对“参与式预算”理念比较认可,并积极推动这项工作的开展。财政部门在试点中承担了主导职能,包括各阶段、各环节的组织和协调工作。
——以公共产品类项目为依托。试点中公众参与决策的都是和基层公众关系密切的公共服务类产品,并且是规模小、周期短、见效快的项目,如养老服务中心、社区服务中心、休闲文化广场等。
——组织健全,流程明确。试点流程是成立领导机构—选定参与公众范围和确认代表—拟定备选预算项目—组织代表对备选项目投票决定优先项目—安排预算和实施项目—项目执行及代表监督—绩效评估和总结提高。
参与式预算的意义所在
从试点看,参与式预算还处于一个预算项目数量较少、资金额度较小、涉及公众数量有限、程序随机性较大的起步阶段,但所蕴含的理念、产生的积极效应要远远超出其做法本身。在公共财政框架下,至少可以总结出如下几点:
——为基层财政管理探索了一条可行的管理模式。公共财政在提供优质的公共产品、实现国家宏观调控之外,更要体现民主理财的理念。公民既有纳税的义务,也享有相应的权利,包括知情权、监督权、参与权等;纳税人应通过规范的渠道介入公共事务,来表达意愿、提出要求、实行监督。政府要为广大纳税人服务,接受老百姓的监督,真正体现“以人为本”的思想。参与式预算通过公众对财政决策的参与,在一定程度上实现了公众的相应权利,体现了民主理财思想。
——为提高公共产品质量提供了保障。满足公共需要是公共财政的第一要义,而衡量公共需要的标准之一就是公共产品的质量状况。通过参与式预算,项目(公共产品)确定由公众自己投票选择,项目执行有公众的参与监督,因此选用的公共产品符合民意、公开透明、规范运作,质量也会有保障。
——探索到一条提高财政资金使用效益的新路径。参与式预算将公众参与贯穿到项目选定、发包、执行、监督、评估全过程,可在一定程度上防止浪费和低效,而且在资金有限的情况下,真正把钱用在刀刃上。
——为建设服务型政府提供了新思路。公共财政建设和政府职能转变之间存在着内在联系。对此经常讨论的是要通过合理界定事权和规范财力配置来尽快把政府职能转变到经济调节、市场监管和公共服务上来。但是,政府在公共服务方面的职能如何做实、到位和完善?参与式预算对此提供了新的思路:即政府具体要探讨如何提高公共服务质量,探讨如何自觉、主动接受监督和约束,探讨如何创新“执政为民、理财为民”的机制等。类似参与式预算的尝试正是政府职能应该致力于转换的方向,是建设服务型政府所需要的。
推广参与式预算的几点建议
参与式预算作为一种具有积极效应的新生事物,应该得到广泛的利用和更深入的推广。在全力推动社会主义和谐社会建设的新局面下,如果广大基层能够更多推广应用这种预算模式,其意义是无法估量的。但是,就目前的试点看,如果进一步推广,需要在几个方面成熟和完善。
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PPP(Public-Private-Partnership)即公共政府部门与民营企业合作模式。该模式是在公共基础设施建设中发展起来的一种项目融资与实施模式,是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。在PPP模式下主要是以项目为主体,根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源。1992年英国最早应用PPP模式,目前PPP模式较普遍地在各国交通、卫生、公共安全、教育等公用事业领域应用。
——做好成本与绩效评估工作。成本主要是指参与式预算的全部投入,包括启动费用、人工成本、各项相关支出等可以量化的费用,绩效主要指可能节约的资金。而且,可以结合绩效预算的开展,引入一些非经济性评估指标和标准,如项目质量、居民满意率等。
——探讨参与式预算与“PPP”模式的衔接。在国外,有很多关于以“PPP”模式提供公共产品的做法。“PPP”的核心理念是,由于政府资金或效率的不足导致了对政府以外资源的需求,从而促成企业、社会中介甚至个人等私营部门参与到公共产品的提供中来,它们的参与可能是公共产品的生产也可能是公共产品的常规性提供(维护、使用)。这种模式完全可以和参与式预算相结合,使项目在资金的投入上实现多元化,使参与式预算的“参与”层次更加丰富,同时激发和加大参与式预算本身对财政部门的吸引力。目前如果把参与式预算的项目不拘泥于纯公共产品,就可以在资金引入环节上尝试引入非政府资金的“参与”。当然,这是一项更有难度、更具挑战性的试点。
责任编辑 陈素娥