引入市场机制、鼓励民营企业参与农村公益事业建设，是一种尝试，也是国际通行的做法。武汉凯迪参与天门市农村改水的做法得到了湖北省委、省政府的充分肯定。

一、武汉凯迪参与天门市农村改水工作的前因后果

2004年6月，天门市政府为解决中心城区供水能力差、水源污染严重、水质恶化等问题，向社会发出“水务项目招商公告”：包括一水厂（含天门中心城区供水管网）整体转让、二水厂建设及运营、日处理5万吨的污水处理项目建设及运营和中心城区供水管网改造。武汉凯迪公司通过竞标，以2900万元的价格收购天门市自来水公司，组建天门凯迪水务有限责任公司（以下简称“天门凯迪”），具体负责武汉凯迪在天门的水务项目建设，并于2005年4月取得天门市供水市场25年特许经营权。经营期间，天门凯迪负责二水厂项目的投资、建设、经营、维护和项目债务偿还；天门市一方面保证已到位的二水厂建设项目2100万元国债资金及时投入到相关水务项目，另一方面按照项目投资总额、运行成本、平均投资回报率不低于9%等因素测算水价，并按法定程序制定和调整水价。天门凯迪通过收取水费，作为自来水厂的运营成本和项目投资的回报，特许经营期届满后，天门凯迪将二水厂及相关设施一次性无偿移交给天门市政府。

天门凯迪在收购天门市一水厂的同时，于2005年1月迅速投资开工建设二水厂。2006年8月，一期日供水10万吨项目完成并实现供水。二水厂的建设彻底解决了天门市中心城区的供水困境，水源和水质有了根本保证，企业、单位和居民反响很好。同时，天门凯迪管理比较得当，经营状况整体较好。目前天门凯迪在二水厂的建设中投入资金7000多万元（占整个投资计划的61%左右），2005年11月到2006年11月一年时间收回水费800万元，工程费收入120万元，水表报装费收入150万元，总收入达1070万元，比原自来水厂最高年份总收入还多将近37%。

与此同时，天门市政府与天门凯迪合作进行农村改水试点。天门市是血吸虫重疫区，地表水污染也十分严重，大部分河段水体水质为三类水标准，地下水铁、锰含量严重超标，按照国家饮用水标准，饮水不安全人口多，农村改水任务十分艰巨。按照国家下达计划，“十一五”期间，天门市需要解决53.4万农村人口的安全饮水问题，市政府的具体规划中就包括通过凯迪一、二水厂管网延伸解决12万人的饮水问题。从天门市二水厂所在的岳口镇引水到天门市中心城区，管道长约22.5公里，凯迪在管道铺设时，经过的村镇都预留了接口，说明凯迪也有意利用管网延伸参与沿线农村改水，扩大供水规模。因此，天门市借鉴中心城区水务项目与天门凯迪的合作经验，对试点的竟陵区徐北村改水也采取建设—经营—转让的BOT模式，给予天门凯迪25年的水务特许经营权，由天门凯迪负责该村自来水的水管进户、水表报装和管道维护等工作，保证安全供水。天门市则一方面将国家拨付的人均240元的改水资金及时投入到该村的管网建设，保证村民户外管道的铺设；另一方面按照运行成本、供应水量、银行利率、物价及原来村民用水费用等因素测算水价（为1.05元/吨），并同意在一定时期按法定程序制定和调整水价。天门凯迪通过收取水费、报装费等作为自来水厂的运营成本和项目投资回报；村民一方则户均投入150元的入户成本费用于水表安装及水管入户。天门凯迪25年无偿使用由天门市铺设的管道，但需负责管道的维护，期满后将相关设施一次性无偿移给天门市政府。

二、水改试点的成效及存在的问题

为了解农户对天门凯迪改水的反应，我们随机调查了项目区的两个村。东湖村村民李财汉反映，他交327元安装费（东湖村不在国家改水补贴范围内）改水后，水压大，水质好，没有停水现象，水价合理（1.05元/吨），服务随叫随到。原来自来水公司供水，一个月停水十多次不说，管道破损多，浪费大，费用由村民平摊，水价比现在高得多。徐北村村民陈志文缴费150元报装费后，用上天门凯迪的自来水，供水得到充分保证，对天门凯迪的服务和水价表示满意。另外随机抽样调查的徐北村村民反应与陈志文大致相同。

从天门市目前进行的农村改水试点来看，基本收到了政府、企业、农民三赢的效果。政府在国家规定的改水补助资金范围内，不另建水厂或打井就实现了改水的目的，体现了高效率，省工、省时、节支。企业顺势而为，与政府合作管道铺设，比单独经营节省了成本。而且在与试点乡村的经营服务中，天门凯迪尽管靠水费收入还无法收回全部投资，但是缺口不大，而且有利于树立企业形象，并扩大农村水务市场，存在预期利润空间。农民通过国家资助、企业垫资，加上自己少量的投入，就用上了有质量保证的自来水，提高了生活质量，成为政府与企业合作的最大受益者。

当然，作为一种新的运作模式，天门市与天门凯迪在农村改水合作中也暴露出一些问题。

第一，成本问题。一是管道铺设成本高。农村住户分散，地形复杂，管道铺设路径长，铺设和维护成本高，供水损耗也大。据天门市改水办测算，平均每公里管材的成本加上铺设费用不低于12万元。二是电力成本高。实行管网延伸，需要加压供水，每吨水加压一次要耗电费0.175元。三是资金成本高。天门凯迪的水务项目建设大量资金依靠贷款，利息负担重，企业希望政府能适当贴息或与银行协商，适当减息；并希望农村供水用电能享受国家抗旱排涝电价，以降低电费成本。

第二，水价问题。考虑到农村消费水平，农村水价不可能与城区等同。当前天门城区水价是1.50元/吨（含污水处理费），而周围农村水价尽管去年略有提高，现在也只有1.05元/吨（不含污水处理费）左右。天门凯迪期望政府考虑企业利益，再适当提高农村水价。

第三，水费收缴问题。过去天门农村用水付费不规范，主要是采取分摊制，即一个村一个总表，按照总表上的数额，全村分摊费用。由于管道锈蚀严重，用水浪费大，村民分摊的费用也比较高，引起村民不满。天门凯迪接手收费以后，采取的是一户一表、计量收费，工作面比较宽，工作压力大。

第四，供水设施管护问题。自来水管道等供水设施缺乏防护，仅靠企业无法保护得好，需要政府立法保护。天门凯迪提出希望与各乡、村签订协议，建立供水设施的管护机制，为企业创造好的外部环境。

第五，农民安全用水意识问题。目前不少农民安全用水意识不够，不愿意花钱买水，需要政府大力宣传。

三、对“凯迪模式”的思考及相关政策性建议

总体来说，天门市引入市场机制、鼓励企业参与农村改水是一个值得尝试的模式，建立了农村安全用水运行与管理的长效机制：一是明晰产权，原有国有、集体所有资产及国家省级投资、社会捐资和群众出资的资产，属本区域用水者共同所有；经营者投入的资产则归经营者所有。二是放活经营权，供水工程委托给投资者经营，实行企业化管理；通过租赁、转让、出售等方式确定经营者，出让相应的收益权，由经营者自主管理、自负盈亏。三是政府监管。整个合作过程实行合同化管理，经营者按合同履行职责，天门市改水办按合同实施监督管理，确保农民的用水权益。四是政府负责协调税务、工商、电力、卫生、环保以及国土等部门的关系，创造较好的投资环境。

“凯迪模式”与当前国际流行的以公共服务民营化为主体的新公共管理思想是一致的，实质上就是打破政府垄断，引进竞争机制，在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。以下就“凯迪模式”提出一些相关建议。

第一，政府要更新观念，转变职能，注重研究农村公共服务的市场化问题。在政府供给能力有限的情况下，要改革农村公共服务的提供方式，提高行政效率，增强政府能力，特别是在当前新农村建设任务重、投入大的情况下，更要在政府主导下，引进竞争机制，构建政府与私营部门相互合作、实现共赢的农村公共服务体系。

第二，政府要为企业参与农村公共服务事业创造良好的体制环境。政府在对公共服务民营化进行必要的制度约束的同时，还应对其进行激励和引导，创造良好的发展环境。如在土地规划、价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助，在公共事业的市场准入方面应给予私营部门公平机会以吸引私营部门的广泛参与和竞争。此外，在工作协调、法律保护等方面，也要为企业多办实事，维护企业利益。

第三，企业参与农村公共服务必须坚持规范的市场化运作，同时政府要加强监管，确保农民得实惠。无论是实行合同出租、特许经营，还是其他方式，都要实行严格的市场化运作，要通过合作合同来规范，要防止行政干预，要注意明晰产权，防止合作过程中国有资产流失。市场化并不意味着政府责任的转移和放弃，在支持企业参与农村公共事业的同时，政府要维护社会公平，建立完善的政府监管机制，保证农民的利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害。如建立定价机制、专家论证制度、听证会制度和绩效评价制度等等。同时，农村安全饮水等公共服务与农民的切身利益密切相关，政府应通过各种途径加大宣传力度，并鼓励农民通过价格听证、信息咨询、服务质量投诉等方式参与农村公共服务市场化的决策。

第四，财政要积极引导和支持农村公共服务领域引入市场机制。农村公共服务范围广泛，资金需求量大，光靠财政投入难以承受，尤其是对县级财政来说，压力更大。在这种情况下，各级财政部门应充分发挥财政资金的引导和调节作用，利用有限的转移支付资金、专项资金，通过直接补助、贷款贴息等手段，引导和支持企业投资新农村建设，有效缓解政府财政压力。国家还可以利用税收政策引导民营企业投资农村公共服务产业。

（调查组成员：王华新 周希祥龚金保 洪日南 彭复廉）

责任编辑 戴开成