长期以来政府支农资金管理多头、使用分散、效益低下的问题比较突出，在一定程度上抵消了政府对“三农”的投入力度，也由此带来了政府职能的“缺位”和“越位”问题。在推进新农村建设过程中，建立政府投入整合机制，突出政策扶持重点，科学配置政策资源，最大限度地发挥政府支农资金的整体效益，是我们面临的一项重大课题。2006年以来，按照“先易后难、突出重点、分步实施、稳妥推进”的原则，四川省根据支农资金整合试点要求，从平原区、丘陵区、少数民族地区、扶贫工作重点县等不同范围选择了6个财政部试点县市和2个省级试点县，开展了以县为主的支农资金整合试点，取得了初步的效果。

试点工作有序推进

各试点县市按照“统一制定规划、统一申报立项、统一下达计划、统一组织实施、统一监督管理、统一绩效考评”的要求，结合实际，以新农村建设为主线，在整合试点项目规划中重点突出对农民最急需的基础设施项目、具有比较优势的农业资源项目、带动性强的农业产业化项目的支持，确保支农投入重点突出。省级有关部门委托省科技顾问团专家对资中、仪陇2个试点县的实施方案进行论证；射洪、双流等县支农资金整合试点方案突出对支柱产业培育、农业产业化建设、农业技术推广、农业基础设施建设、培育农民合作经济组织等重点方面的支持，受到各界好评。

除救灾资金和特殊用途资金外，试点县市将省、市财政和涉农部门安排用于“三农”的支出项目全部纳入整合范围，并以主导产业、优势区域和重点项目为平台，突出重点，体现特色，全力推进试点工作，取得明显成效。双流县整合资金3.79亿元，以农村沼气、土坯房改造、城市基础菜地、种养结合示范项目、农业综合开发等5个重大项目为平台开展试点；资中县整合资金7719万元，以塔罗科血橙、鲢鱼养殖加工、优质枇杷、优质柠檬、循环经济等五大特色产业为平台开展试点；仪陇县整合资金1.78亿元，以兴水、修路、培育产业、改善环境为重点，着力解决群众行路难、吃水难、生产发展难等突出问题。各试点县市还形成了在党委政府集中领导、部门按职责分口管理的“统分结合”的工作制度；同时，积极构建了专家评估、科学论证、全程追踪的决策机制和考评机制。在资金分配上，省级原则上不再审批具体项目，只下达资金控制指标，由地方根据规划统筹安排使用；县级按照“集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入”的要求，对上级下达的资金进行统筹安排、规范运作；在项目实施过程中，通过全面推行县级报账制、项目公示制、工程招标制、大宗物资政府采购制和工程监理制等制度化管理，保证了项目工程质量。

资金整合初见成效

总体上看，整合支农资金有利于规范政府支农资金投向，有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益；有利于促进政府及其部门转变职能，解决“缺位”和“越位”问题，加强对农业的支持和保护；有利于集中财力办大事，提高政府政策资源的整体效能，切实推进新农村建设。

一是集中了政府资源，保障了重点投入。通过支农资金整合，从资金分配管理的机制上打破了行业界限和部门分割，集中了政府资源，保障了重点投入。2006年，全省8个试点县市整合支农资金总量达到了12.8亿元，整合项目涉及农田水利设施建设、农村道路建设、农村公益设施建设及农业科技投入等多个方面，较好地保障了重点区域、重点产业、重点项目、重点环节的投入，发挥了政府资源的整体效能。仪陇县整合资金7000万元，在32个试点村建设了村道公路119.8公里，饮用水工程589处，沼气改造2440户，重点专业大户376户，优质订单粮油3.5万亩，优质水果1.01万亩。

二是延伸了产业链条，促进了产业发展。试点县市借助资金整合积极支持农村经济发展。一方面不断完善农业产业化发展的配套措施，提高农业综合生产能力和农业产业化发展后劲；另一方面积极支持龙头企业发展，延伸产业链条，提高农副产品附加值和农业综合效益。资中县通过资金整合，在12个乡镇60个村种植连片塔罗科血橙3万亩，在7个乡镇30个村种植连片枇杷2万亩，在7个乡镇30个村建设连片柠檬2万亩，在5个村建设鲶鱼养殖加工基地，在5个乡镇建设“生猪—沼气—水果”循环经济试点村5个，为县内龙头企业提供充足的原材料。

三是增强了政策吸引力，提高了农民积极性。通过整合支农资金，活化了扶持政策，扩大了扶持范围，加大了对利民工程、户办工程的支持力度。特别是通过对农村饮水工程、村村通建设、沼气建设、农民工培训等项目的支持，调动了乡村两级和广大群众的参与积极性。资中县按照“政府补助、补贴为辅，农民自筹、投劳为主”的要求，建立农民自主投入机制，依法推行“一事一议”，鼓励农民自愿投工投劳搞建设，探索了以国家投资为先导、以群众出资为辅助、以社会资金为补充的农村项目建设模式。

四是健全了规章制度，规范了资金管理。试点县市在严格执行国家有关政策规定的同时，充分结合当地实际，建立健全支农资金管理制度，推进项目立项、决策、实施、验收以及后续管理规范化，确保支农资金发挥应有的效益。资中县坚持以资金投入控制项目规模、通过项目跟踪实现资金管理的原则，建立了支农资金专户，制定了整合资金管理办法，健全了支农资金县级报账制、项目公示制、项目招投标制等一系列规章制度，强化了项目和资金管理。

全面改革亟待深化

整合支农资金的基本着力点是以县域经济社会事业发展规划为依托，以项目、产业、区域为平台，整合资金、集中投向农村经济社会发展的重点方面，切实提高政府政策资源的整体效能。对下一步全面改革工作，应认真把握以下几个方面。

（一）选好四大整合平台

以新农村示范村建设工程为平台。在推进新农村建设进程中，要切实抓好示范村的通电、通水、通路、通电视、通广播、通电话工程。

以农业产业建设工程为平台。整合农业产业化、劳动力转移培训、农民专业合作组织、种苗工程、大户贴息项目、种子推广站建设等支农资金，重点扶持发展优质粮食、林果、蔬菜、药草种植和优质畜牧养殖业，扶持优势和特色农产品加工业，加快农业产业化进程。

以农村基础设施建设工程为平台。整合农村基础设施建设资金，加大农村水利工程续修、饮水安全、沼气建设、农村道路、集镇改造、农村电网、广播电视、市场体系、农村通讯等公共设施建设改造力度，集中解决群众饮水难、行路难等突出问题。

以农村社会事业建设工程为平台。整合农村社会事业发展资金，集中解决农村中小学危房改造、寄宿制学校建设、村卫生室建设、农村敬老院建设、乡镇和村文化站（室）建设、农村合作医疗、免费卫生防疫、农村中小学寄宿生生活补贴、农村社会保障体系、改善乡村教师居住条件、农户房屋保险、农村司法所建设、基层政权建设等农村社会事业发展中的突出问题。

（二）改革调整现行管理体制

支农资金整合工作对现行管理制度和管理机制提出了新的改革要求，需要在实践中不断探索完善。

关于改变资金用途的问题。按照现行管理制度，任何一类支农资金均有其特定的用途，都有其严格的管理制度。但资金整合必然会涉及资金用途的改变和使用范围的调整，客观上将带来实际操作与管理要求的矛盾。解决这一问题，需要从制度上做出相应调整。一方面，上级部门可按原有的因素分配办法对县级进行指标切块，维持其资金分配、管理权限不变；另一方面，实行支农项目县级决策制，从制度上允许县级统筹安排资金。可考虑在县级设立支农资金专户，上级安排资金集中纳入专户，实行专人、专账、统一管理。

关于责任主体的变化问题。按照现行的行政管理体制，县级财政和主管部门分别承担了项目的组织、实施和管理职责。支农资金整合投入、整体运作，必须打破部门多头管理格局，在维持现行部门职能职责的前提下，构建有效的协作机制，强化综合协调，实现集中管理。从试点情况看，目前比较通行的做法是依托行政管理体制，构建综合协调、分工协作、各负其责的管理模式。具体讲，就是成立由县级党政领导挂帅、相关责任部门主要负责人为成员的资金整合领导小组，负责制定农业和农村发展建设规划，提出年度支农投资的安排原则和使用方向，统筹协调支农投资中建设重点、项目布局等重大问题；在此基础上建立完善工作机制，落实部门职责，明确内部分工。项目申报组负责根据支农资金整合平台，搞好项目库建设，择优选择项目，具体组织上报；资金管理组负责建立健全资金管理制度，管理项目资金运行，确保资金使用规范、安全、高效；项目督查组负责项目申报、招标、实施、验收以及资金使用过程中的督促检查，确保项目建设的进度、标准和质量；项目验收组负责对项目建设、项目资金使用情况进行检查验收。

关于项目报批的变化问题。按照现行的项目管理制度，下级部门按照项目规划层层向上报送项目；上级部门按照各自的管理要求审定批复项目。由于不同部门在项目立项时间、建设期限、建设标准和管理要求各不相同，因此对县级资金整合工作来讲具有很强的不确定性。如果不从机制上解决这一问题，县级资金整合的调控范围将十分有限，资金整合程度也将大打折扣。解决这一问题，需要改革现行的资金分配与审批程序。首先是上级部门项目批复时间要提前，力求根据项目规划实现同步批复；其次是建立项目验收联席制度，对整合项目所涉及的上级各部门，尽可能组织竣工项目的同步验收，避免多头管理、重复检查、多次验收。

关于法律体系的变化问题。整合支农资金，地方政府对资金的支配权扩大，资金的统筹管理需要相应的法律法规予以规范。因此必须逐步建立完善的法律体系，加大对地方政府及有关部门的监督，确保支农资金的使用公开化、民主化、规范化。

（三）妥善处理普惠政策与重点扶持的关系

整合支农资金要求围绕优势产业、重点项目和重点区域，集中财力、突出重点、连续扶持，但突出重点客观上将导致对其他区域和其他项目投入的弱化。作为西部农业大省，四川省“三农”投入的历史欠账很大，各方面投入需求很高。在资金整合过程中将面临政策普惠与重点扶持的矛盾。解决这一矛盾，关键是要坚持重点扶持与全面扶持相结合的原则，在全面扶持中突出重点，在重点扶持中带动全面。

在基础类项目的规划布局上要体现“产品公共性”。即对通电、通水、通路、通电视、通广播、通电话以及水利、饮水等公共工程的规划建设，要按照公共性要求，体现区域均衡，在政府投入总体不足的情况下，可按轻重缓急的原则逐步推进实施。

在事业类项目的规划布局上要体现“需求紧迫性”。对涉及农村教育、卫生、社会保障等事业发展项目的资金整合，要按照需求程度和紧迫程度的不同，优先解决老百姓最急需、最现实、最盼望的问题。

在增收类项目的规划布局上要体现“示范带动性”。对优势种养植项目、农业产业化项目的规划布局，要考虑项目落点对周边区域的示范带动作用，通过对重点乡镇、重点村组的集中扶持，引导带动附近农户共同致富。

（作者为甘肃省人民政府副省长、原四川省财政厅厅长）

责任编辑 赵军