随着法国新《财政法组织法》的颁布实施，以议会、财政部门、预算单位、审计法院等部门共同构成的财政监督体系进一步得到充实和完善。在这一监督体系中，法国财政部门扮演着重要的角色，通过内设的相关司局、财政监察员、公共会计、财政稽查总署、经济财政监察总署、税务稽查等机构和人员履行监督职责。主要包括：财政监察员负责支出承诺、结算、支付指令的事前核准；公共会计负责支付环节的审核与记账；财政稽查总署负责进行事后监督检查；经济财政监察总署负责对国有领域的监督和公共管理咨询；税务部门对纳税人进行税务稽查等。法国财政部门对预算收支的监督贯穿于资金运行的全过程，具有监督层次多样、监督管理同步和监督执法严格等诸多特征，在国家财政管理和社会经济管理中发挥着重要作用。

做法

预算案经议会通过之后，就进入了财政预算的额度分配、支付执行、监控使用等环节，财政部门在每一个环节都实施严密的监督，以确保预算资金的规范、安全和有效。

（一）预算额度的分配程序

总理在12月31日以前通过法令形式将议会通过的各项预算拨款指标分配到各部门。预算拨款的分配必须严格按照议会通过的预算进行，财政部门既不能改变预算拨款，也不能将其留作储备或机动。

（二）支付执行程序与控制

决策与执行相分离是法国预算执行的一项重要原则，所有公共支出都要经历承诺、清算、发出支付指令、支付四个阶段，其中前三个阶段构成支出决策的过程，由支出决策者（或管理者）做出，第四阶段由公共会计执行。通常由各部部长授权本部门的支出管理人员作出支出决策，开具拨款凭证，经财政监察员核准签字后，将拨款凭证送达公共会计由其支付和计账。在此过程中，财政部通过在各部和大区设置的财政监察员和公共会计实现对支付执行全过程的控制。

财政监察员制度始于1922年。新《财政法组织法》出台后，其机构和职责都发生了比较大的调整。在机构上，从2006年1月起在每个部整合设置部预算财会监督办公室（CBCM）领导两个财政官员即财政监察员和部财会部主任。在26个大区设置由公共会计厅厅长领导，配备1名财政监察员的监察机制。也就是说，目前财政监察员有三个上级，第一个是部预算财会监督办公室负责人或财政厅长，第二个是预算司，是业务主管，第三个是经济财政监督总署，是人事组织主管，工资由财政部发，由财政部长直接任命。在监督重点上，将转向项目实施对议会预算许可的遵守和支出的可承受性评估，不再对除人员工资之外的事项进行合规性审核。对审核事项，财政监察员一般要在15天之内签署意见。如果支出部门对财政监察员拒绝签字有意见，可以通知财政部长，由部长决定是否给予支付。

公共会计在监督检查中只负执行支付的责任，核查拨款是否有预算、是否有财政监察员签字等。如果出现差错，责任由公共会计个人承担。为避免风险，大多数公共会计都将收入的一部分投保。其他人一般不可强制支付，如果公共会计上级强制其支付，责任由强制者承担。随着新《财政法组织法》的实施，公共会计在履行原有职责的基础上，引入了两种新的监督方法：一种叫分级监督，就是以支出的性质、频率、风险等为标准将支出分为不同等级，根据等级不同决定对某项支出进行事前逐笔审核、事前随机抽查审核或事后监督三种方式；另一种叫平级监督，即对支出决策者的操作程序进行分析，对那些有良好内部监督机制的支出，监督相应减少。两种监督形式互为补充，事后还要对选择是否正确进行检查。

（三）资金使用的监督

财政部门对资金使用的监督主要通过内设的财政稽查总署进行。法国财政稽查总署于1816年由财政部和国库部几个不同稽查机构合并而成，它的任务是通过检查或评估，促进公共财政健康和有效的管理。财政稽查总署针对公共开支进行监督检查，设财政总监和财政稽查员，有权检查任何使用公共资金的部门，这使它超越其性质和名称所限，享有名副其实的跨部权限，工作更多涉及财政系统以外部门。财政稽查总署还随时根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项检查或调查。不少财政稽查员还可能被赋予在政府机关和各类机构担任项目主管和在必须达成广泛共识的公共政策分析建议委员会里担任报告人的任务。

此外，财政部还通过内设的经济财政监察总署（改革于国家监察署）一方面负责财政监察员的人事组织工作，另一方面负责对国家持股至少50%的企业、有权征收费税的行业机构、工商性质的公共事业单位以及经政府批准的全国性社会保障机构、受国家资助的全资私有企业、法定接受国家监察的机构控股的子公司等实施经济财政监察。对纳税人的税务稽查由财政部门内设的税务机关进行。主要是通过查阅计算机中纳税人的档案来审查纳税人的申报是否正确和税务外勤检查，依法严格税收监督。

特点

（一）法国财政部门的监督是一种融入式监督。每一笔公共支出的每个环节都要经过监督审核同意，否则这笔支出就不能支付。财政部门设置的监督机制融入了财政支出执行的全过程。财政支出管理的过程就是财政支出执行监督的过程。

（二）法国财政部门的监督充分重视预算的事前审核和拨付审核两个环节。为提高预算管理效率，法国财政部在各部和大区都派驻机构和人员，通过财政监察员和公共会计的工作，既代表财政部发挥事前监控的作用，又及时掌握预算执行中的信息和问题，以便应对。

（三）法国财政部门非常注意各类监督机构的相对独立和相互制衡。首先，支出的决策者与执行者相互独立，保证了财政部门的监督不受被监督部门的制约。其次，财政部门内部各监督机构分工明确，相互协调。财政监察员由财政部经过严格选拔产生，具体监察业务管理工作由预算司专门负责。无论公共会计为哪个部门、单位或地区服务，都由财政部公共会计机构纵向管理。财政稽查总署直属于财政部长。经济财政监察总署由财政部设立，并直接对财政部长负责，但各部门的工作又是协调配合的。

（四）法国财政部门监督与审计监督分工明确，相互协调。法国财政部门监督是围绕财政收支管理展开的，侧重于事前事中进行，是日常性的和连续性的，目的是避免问题并及时发现问题，保障财政管理水平。法国审计监督属于司法范畴，主要在事后进行，目的是检查管理水平和资金使用效益。由于两者实施监督的阶段和方式不同，所以交叉重复现象很少出现。

借鉴

由于政治体制和国情不同，法国的许多做法不能照搬照抄。但他们严密的支出监督管理措施、严格的责任机制、严明的法纪等，对推进我国财政监督机制建设有着十分重要的借鉴意义。

（一）加强对预算执行的监督，促进建立全过程的财政监督机制

法国的预算执行，不仅有《财政法组织法》和议会通过的年度《预算法案》做保障，而且通过设置财政监察员和公共会计监督制度，将预算执行监督贯穿于财政管理的全过程。我国财政监督应加大事前审核和事中监控力度，加强预算执行的全过程监督。在适当时候，可以探索将人大每年审议通过的政府预算报告以法律形式出现，减少权力部门对预算执行的随意干预。还要全面推进国库集中收付制度改革，规范预算账户管理，建立健全资金拨付的法定核对和签名制度，强化预算执行手段。并且强化对预算执行的监督，无论是收入还是支出，都应当逐步实现运行过程的动态监控。要采取切实有效措施，对预算单位银行账户实施重点动态监控，密切关注财政资金最终流向，增强支出监管的针对性和时效性。通过建立预算收支全过程的财政监督机制，确保预算按要求得到有效执行。

（二）加强财政资金的监管要充分发挥财政专职监督机构和财政部驻各地专员办的作用

在法国财政部内部，履行监督职责的机构和人员比较多，既有预算司、会计总局、稽查总署、经济财政监督总署，也有派驻各部门或大区的财政监察员和公共会计，多数机构或人员都被赋予一定的权力和责任，代表财政部对部门或企业的预算活动进行监督，发现重大问题可以就地纠正处理或直接向财政部长报告。我们应该借鉴法国的管理经验，转变重分轻管的管理理念，在发挥部门预算司加强资金监管的基础上，充分发挥财政监督机构和人员的作用，做到分配与监管并重，监督与管理并重。当前尤其要发挥财政部派驻各地专员办在摸清驻地各部门家底、核定上报基础数据等方面的基础性作用，进一步细化财政管理，改变业务司局只能依赖中央各主管部门提供决策参考依据的现状，既解决决策数据的真实性问题，又解决管理上的“鞭长莫及”问题，确保公共财政改革能够有序进行，取得实效。

（三）注意协调财政部门监管与发挥预算部门自主性的关系

法国新《财政法组织法》一方面赋予财政部门加强财政支出监管的职责，另一方面也逐步给预算单位“松绑”，依法赋予预算单位更大使用预算的灵活度与责任，注意发挥各部门在加强预算管理过程中的财政自主性。如新《财政法组织法》规定，在保证目标、效益的前提下，项目主管有权在议会确定的预算包内自由支配预算额度，条件是不得超过人员支出限额和部资金使用授权上限。同时新《财政法组织法》也要求各预算单位建立内部监督机制，加强预算监管。对于我国而言，近年来以部门预算、国库集中支付、政府采购、收支“两条线”等为主要内容的一系列公共财政改革取得了明显成效，但依然存在预算管理或项目管理硬性规定严格与实际支出管理比较混乱并存的局面。因此，在继续深化我国公共财政改革的过程中，既要切实改变目前从上到下代编预算的做法，注意加强财政部门与其他部门、各部门与其下属单位等之间的磋商，积极探索年度预算编制与近中期发展规划的衔接问题，提高预算的延续性和发展性。同时在具体的制度设计和操作环节，应当在强化部门自身责任的基础上，注意发挥部门和有关单位的积极性，赋予部门一定的财政自主权，既统一要求，又不事无巨细，切实做到堵疏并举。

（四）充分利用信息技术为财政管理与监督服务

法国政府非常注重现代信息技术在财政管理和监督中的运用，不管是纳税申报系统、国库收付系统，还是财政日常管理，信息化水平都很高。同时新的政府财政管理信息系统应用于全部预算单位，可以实现国家财政管理信息共享和操作的可追查性。在我国，财政管理的信息化水平总体上还比较低，当前突出的是要在借鉴国外政府财政管理信息系统运行模式和建设经验的基础上，大力推进“金财工程”建设，不断提高财政管理信息化水平。要有全国一盘棋的思想，建立起高度发达的财政管理网络系统。注重开发、推广和使用各种财政监督软件，切实发挥财政监督系统，尤其是专员办系统，在推进财政管理信息化过程中的重要作用。

（法中公共财政监督研讨会中方代表团供稿）

责任编辑 赵军