如何管理好社保基金,确保基金安全,是一个世界性难题,国外骗取社会保险金的案件也时有发生,但以政府官员及公职人员为主体,数以千万、上亿元地侵占挪用社保基金的大案却似乎从未听说。而在我国河北电力公司社保基金被挪用3817万元、湖南郴州住房公积金被挪用7700万元、广州市养老金被挪用8.9亿元……,直至最近上海社保基金案涉案金额34.5亿元,我国社保基金大案频频发生,不由得引起人们深思。
权利主体虚位
从理论上说,社保基金归参加保险和缴纳保费的人所有,其权利主体是参保者。但我国目前的社保基金并不掌握在参保者手中,也不由参保者自主管理。虽然参保者人手一张个人账户卡,也有各种查询方式,但所查到的只是一个账面数字,所记载的数额是否确有资金、这些资金在哪里、由谁管理等等,其实并不知情。不仅做为众多参保者整体的基金没有一个由参保者认可的机构或组织落实管理,甚至个人账户基金都没有做为独立的基金主体予以会计确认和记账。正是由于社保基金的权利主体虚位,权利人无法监管属于自己的基金,因此,挪用社保基金就如同窃取无主财物一样,没有人报案,没有人追究,无疑给挪用者打开了方便之门。
管理主体混位
我国的社会保险政策管理主体与业务管理主体就像连体婴儿一样,同一个头脑、同一个心脏,只有四肢是分离的。由于政府部门通过隶属的事业单位掌管着社会保险基金业务,在制定政策或制度时不可避免地带有部门利益倾向。加上我国社会保障统筹层次不一,各级地方政府也都有权制定各自管辖范围内的政策,于是社会保障政策随部门、地域范围的不同而带有不同的利益倾向,结果导致资金管理各行其是,政策难以统一,为基金挪用留下制度缝隙。
同时,我国目前的社会保障资金共分为社会保险资金、企业年金、住房公积金、福利彩票资金、财政性社会保障资金、全国社会保障基金六类,共有七个收入管理部门,尤其是社会保险基金和企业年金的收入管理主体更为散乱。社会保险费的征收全国有19个省份实行税务部门征收,其他地区实行社保经办机构征收;即便同为税务征收,在征收计划的确定上也有社保编制和税务编制的不同方式;而且养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种又各有不同的收入主体。对于企业年金基金的管理,在2004年《企业年金管理试行办法》颁布前基本是社会保险、商业保险、企业行业自管三分天下,该办法只对其后的企业年金基金加以规定,并未说明此前已经形成的基金该如何调整。七条收入系统再加上中央、省、市、县(区)四级政府,我国的社会保险资金被纵横交错的体制网络切割成无数的资金块,每一块后面都有不同的权利主体在掌控。基金收入多主体分散管理,权责模糊,给挪用基金留下可乘之机。
另外,社会保险基金业务管理与基金投资运营始终没有很好分开。1996年前后是我国社会保险基金被挪用的严重高发期,后经整顿,中央1999年下发了《社会保险基金财务制度》,社会保险基金结余被严格限定在购买国债和存放国有商业银行,社保基金挪用现象得以有效遏制。在2003年以前,我国多数地区社会保险基金收不抵支,故社保基金投资运做问题还不十分突出。近几年,随着参加社会保险人数的扩大和征缴力度的加大,社会保险基金收入不断增加,基金结余也明显增多,基金的投资运营问题日益突显。尤其是养老保险个人账户做实除东北三省之外又扩大到上海、天津等八省市,做实资金快速膨胀。辽宁做实资金存放在银行并由社保经办机构管理,吉林交给全国社会保障基金理事会管理,去年启动做实的八省市的做实资金尚未明确如何管理。
责任主体缺位
管理分工的混乱必然造成责任主体的缺位。劳动保障部门依据《劳动法》出台了《社会保险基金行政监督办法》等规定;财政部门依据《预算法》出台了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》以及加强财政专户管理等规定。代表政府实行审计监督的审计部门,由于没有国家统一的法律法规,难以有效发挥审计监督功能。于是当社保基金案件发生后,究其哪个部门、机构对社会保障资金案件应负监管责任,便无法落实。对社会保险基金似乎谁都负责,又谁都不负责,导致利益均争,责任推诿。因此许多社保基金案件均系多次挪用、长达数年、累计数额上千万以至上亿元才被发现,且往往是因为其他案件牵扯才暴露。
多管齐下 管好百姓养命钱
综上所述,社保基金权利主体虚位、管理主体混位、责任主体缺位是造成中国社保基金案件频发的主要原因。因而解决我国社保资金监管难题需要多管齐下:一是实行社会统筹和个人账户资金的分账管理,确认个人账户资金的会计主体,对两种性质不同的资金实行单独会计核算,明确其基金主体权益,由参保者参与基金管理,使社会保险基金真正成为有主财产。二是分清政府各部门以及各级政府的社会保障事权及相应的资金管理权,明确社会保障资金管理体制。其中最重要的是分清政府责任和市场责任,属于政府责任的社会保障历史债务以及代际赡养的社会统筹基金应由财政部门纳入预算内管理,属于市场责任的企业年金应由市场化的基金公司实行信托管理。而对个人账户资金必须由专门的基金公司(可以是代表政府实行集中管理的事业单位,也可以是有竞争力的基金公司)管理,且必须有参保者(或代表)参与决策和管理;其资金可以采用预算外财政专户管理,但必须与社会统筹资金分账核算,政府向个人账户借钱,必须按商业原则履行借款手续并严格记账。三是割断政策制定部门与执行部门的利益联系,逐步由人大立法取代政府部门的行政法规,进一步规范社会保障资金管理。四是成立由政府、用人单位和参保者三方代表组成的社会保障资金监管委员会,建立社会保障资金信息定期公开制度,实行社会保障资金社会化监督与专业监督和行政监督的有机结合。
责任编辑 戴开成