义务教育服务均等化是基本公共服务均等化的一项重要内容，对义务教育进行绩效评价至关重要，应包括义务教育入学率和生均拨款，以及教育质量等指标。为此，财政部、教育部和上海财经大学联合开展了《中国义务教育支出绩效评价（试点）》课题（国家自然科学基金资助项目），并在江苏、河南、宁夏和甘肃4个试点地区进行了实地调研，并结合我国实际，完成了义务教育绩效指标体系设计、各项绩效指标的统计测定、课程水平测试和两个满意率调查等工作，制定了各项评价标准。2006年3月，专家组对上述地区2004年义务教育支出绩效进行了综合评价。

总体满意地区差异较明显

下面就课程测试和社会效果测定两项绩效评价指标，举例说明义务教育评价的过程并给出测评结果。

1.课程水平测试的平均成绩。课程水平测试是测量义务教育质量的重要指标之一。参考国外学业测试惯例，课题组确定了四地区四年级和初中二年级学生为测试对象，测试课程为阅读与写作（语文）、计算（数学）和科学三项，采用随机抽样方式，按全部学校的10∶1抽样确定，样本学校学生全部参加测试。总计参加本次课程测试的学校为753所，学生为78908人，占四个地区义务教育学校总数的25.59%，覆盖了学生总人数的4.22%。从三科平均成绩的统计看，四地的总体平均成绩初中是75.40分，小学是75.13分，说明四地区义务教育总体课程质量达到基本合格。从地区分布看，义务教育质量呈现自东向西递减趋势。

2.课程水平测试的D等成绩。在测试成绩统计上，采用了ABCD四等级分类和平均成绩分类两种评价方法，其中，D等是指成绩未达到“及格”的等级。义务教育属普及教育，因此，课题组设定的D级人数比例的合理边界为5%。从分地区统计结果看，教育质量的地区差异较大，除无锡市小学、初中的D等学生人数低于或接近5%标准，达到“合格”要求外，其余试点地区均严重超出合理边界。从城乡对比看，农村教育的这项指标高于城镇1-3倍。说明中西部地区特别是农村地区20%-40%的学生未掌握应知、应会知识，实际文化程度远远低于名义文化程度。

3.“两个满意率”问卷调查情况。根据绩效管理“为顾客服务”原理和绩效指标要求，课题组在参加样本测试的学校开展了对家长满意率和教师满意率的问卷调查。结果显示四地的教师满意率为75.6分，家长满意率为73.1分。这表明，家长和教师对我国义务教育总体上是基本满意的，对政府在有限财力下所做的努力是肯定的。通过对开放性指标的统计，家长的意见主要集中在教育质量上，而教育“乱收费”问题并非热点。这说明，国家治理教育乱收费已取得一定成效。而教师的意见则主要集中于学校管理水平、少数“豪华办学”引起的义务教育非均等化、教育经费增长与教师待遇改善不适应等问题上。问卷调查结果也表明：虽然试点地区比较重视这项调查，但广度还不够；即使在教育资金到位后，学校的教育管理和农村教育质量两个问题有待于提高。

东高西低资金投入不均衡

评价结果在揭示成绩的同时，也反映出东西部地区在教育质量、生均成本等方面差异过大的问题。此外，东部地区过高投入所引起边际效率下降问题也应当引起重视。造成这些问题的原因主要有：

1.中西部地区农村教育资金投入不足，到位率低。从这次试点统计的2004年实际生均基本成本看，四个试点地区存在很大差异，中西部生均水平明显偏低。从城乡差别来看，各个试点地区的农村生均水平都远低于城镇。如甘肃省某县的生均基本成本为707元，仅为江苏省某市的1/6。经费投入不足，加上教育体制原因，使资金很难到达农村学校，这是制约我国中西部地区义务教育质量提高的重要因素。

2.教师工资保障不足、缺乏培训，师资力量薄弱。对“教师满意率”分项统计的结果表明，中西部地区在教师工资发放、社会保障程度、师资培训及办公条件方面均低于东部水平。如甘肃省某县，对“教师培训”指标“满意”人数仅为32%。就“工资发放”及“社会保障”指标看，地区差距更为明显。西部地区农村学校师资薄弱与教师工资保障不足、缺乏培训直接相关，一些学校无力开设国标课程直接影响了课程质量。

3.教育绩效观不合理，在管理上有缺陷。这次评价也反映出一些地区在义务教育上存在着“重数量、轻质量”、“重重点学校、轻一般学校”等教育政绩观问题。中西部地区由于资金不足，将有限的教育资源集中于“重点学校”，在一定程度上放弃了占70%以上学生的一般学校的教育质量管理，在缺乏绩效评价机制的情况下，这一不合理的政绩观得到放大。而这次绩效评价，对课程测试采用随机抽样，参与测试的样本学校绝大多数是一般学校，这就将教育质量问题暴露出来了。

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义务教育绩效评价指标的设计：一是教育的基本情况，如基本情况指标即每公里学校数、每万人口学校数，教育条件指标即生均教育教场面积、生均教育房舍建筑面积，等等。二是教育投入，如课程和学生指标即班级平均学生数、国家和省级课程开设率，教师指标即教师职称结构、人均培训时数、师生比，教育经费指标即义务教育拨款占当年财政一般预算支出百分比，等等。三是教育产出与结果，如义务教育毛入学率指标，课程测试指标即参加课程测试学习占应参加评价学生百分比、课程评价结果（数学、阅读和写作、科学），毕业生指标，素质教育指标即平均每百人在校生获奖人次、体育成绩测试合格率，设备和设施利用率指标，社会效果测定指标即家长满意率、教师满意率，等等。

提高绩效确保农村是关键

通过对四个试点地区的调查测评表明，我国义务教育支出仍存在需要不断完善之处，因此应采取相应措施，进一步提高其资金使用效益。

1.采取有力措施，确保农村义务教育经费到位。绩效评价试点结果表明，虽然2001年国务院作出了新增教育经费的重点应当投向农村学校的决定，但从有关数据看，城乡义务教育成本差距仍未有显著改善。四个试点地区农村小学的生均成本比城市学校低1/3，与2001年全国平均水平持平，而农村初中的生均成本比城市学校低近一半，比2001年有所扩大。这说明，我国城乡义务教育拨款水平有差距扩大趋势。城乡义务教育投入上的不均等既有财政体制、转移支付制度等原因，更有政府对城乡教育重视程度上差异的原因。2006年起，国家建立了农村义务教育经费保障新机制，从理顺投入机制入手，明确了各级政府的责任，初步建立起保障农村义务教育健康发展的长效机制。应当说，新的保障机制有利于解决城乡义务教育资金差距过大，投入不均等问题。在中央与省级政府增加投入后，如何防止截留，保障资金真正到位？如何真正用于提高教育质量？使孩子们真正从义务教育新机制中得益，是当前亟待解决的课题。为此，中央和省级财政应采取有效措施，加强对各地新机制运行过程和效果的监测评估，确保资金“落实到位，使用有效”。

2.合理配置教育资源，促进城乡教育均衡发展。绩效评价试点结果表明，我国的义务教育资源配置不均衡问题较为突出，“豪华化”与“贫困化”并存。在中西部地区农村教育经费普遍短缺的同时，东部城市义务教育生均成本超标。教育经济学表明，义务教育同样存在着边际效用递减规律，当生均成本达到一定水平后，教育质量的提高主要来自管理，过度投入只会浪费教育资源，并不增加效果。因此，“豪华办学”既不符合义务教育宗旨，也是政府和纳税人无法承受的，必须严加控制。对此，课题组建议：一是通过绩效评价，将东部地区的生均教育成本稳定下来。今后，除因在校生人数增加而引起的教育经费自然增长外，新增的教育经费应当主要用于本地区农村劳动力转移培训、职业教育、失业人员再就业培训等非义务教育方面，促进三大教育均衡发展。二是义务教育作为公共产品，属于人权的组成部分，政府应保障每位学生获得最低限度的公共教育资源。教育部、财政部应制定生均拨款的最低公平标准和“标准学校”的教育条件、教育设施的配置标准。对生均经费和教育设施等达不到最低公平标准的，上级财政有责任加强督促，增加投入，以促其达标。

3.加大教师培训力度，改善农村学校师资薄弱现状。从“教师满意率”分项统计结果看，中西部地区教师对工资按时发放、足额发放和社会保障的满意程度明显低于东部地区，说明中西部地区的农村教师工资保障机制仍需进一步巩固和完善。从“家长满意率”问卷中的“最不满意课程”一项的统计看，英语、数学等基础课程的满意率最低，主要原因是缺乏合格师资。因此，教育部门应调整方针，增加教师培训经费，宁可少买点计算机，也要把师资质量搞上去。此外，问卷调查中教师比较普遍反映是虽然教学经费增加了，但教师收入未相应提高，这也应当引起有关部门的重视。

4.扩大义务教育绩效评价试点，建立绩效评价的长效机制。这次试点表明，绩效评价是改善我国义务教育管理，建立行政问责制重要手段。国家在解决中西部地区义务教育经费的同时，应当做好绩效评价工作，做到“一手给钱，一手要效果”。为此，财政部、教育部应扩大试点范围，抓紧做好指标体系的完善工作，争取在2-3年内全国推广义务教育支出绩效评价，探索绩效评价结果与拨款挂钩、行政问责挂钩的机制和绩效责任制度，并争取在“十一五”末实现义务教育绩效评价工作常规化。

责任编辑 王文涛