改革开放以来，我国先后进行了三次大范围的乡镇机构改革。其中，从2000年开始的乡镇机构改革到2003年基本结束，对精简乡镇政府机构和人员，改善基层干部队伍结构，转变政府职能，提高行政效率，改进管理方式和转变工作作风起到了重要推进作用。2004年开始的乡镇机构改革试点工作，主要是作为农村税费改革的配套改革进行部署的，也是对前几次乡镇机构改革的进一步深化。截至2006年4月，安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南等省已在全省推开乡镇机构改革试点工作，并完成区划、机构和人员调整等阶段性任务，其他26个省（区、市）共确定了189个县、2164个乡镇进行试点。在乡镇机构改革的实践中，各地积极按照中央的统一部署，结合本地实际，探索出许多行之有效的方法和模式。

切实转变乡镇政府职能

各地按照中央关于建立服务型和法治型政府的要求，切实转变乡镇政府职能，积极探索并积累了一些经验。

——科学界定乡镇职能。黑龙江省将乡镇职能定位为：突出发挥市场在资源配置上的基础地位；由上级任务驱动型转为农民需要驱动型；由偏重经济发展，转为经济、社会发展并重，把主要精力集中到提供公共服务上来，实现由管理型政府向服务型政府转变。吉林省规定乡镇职能定位的总体方向是：贯彻落实党的路线、方针、政策，推进农村各项改革；加强公共服务和社会化服务体系建设，促进农村经济和社会发展；加强社会管理，维护农村稳定。

——细化乡镇工作职责。黑龙江兰西县将乡镇的主要职责明确为“实现一个目标、抓好两个建设、强化三项经营、搞好四个服务”。实现“一个目标”就是以实现农民增收为目标，把发展作为第一要务，按照市场经济体制的要求，变过去围绕上级部署要求“转”为现在围绕农民生产生活要求“干”。抓好“两个建设”就是抓好市场体系建设和基础设施建设。强化“三项经营”就是用效益、成本理念，经营好乡镇，实现增资减债；经营好财源项目，增强发展后劲；经营好资源资产，实现效益最大化。搞好“四个服务”就是为农民搞好政策法规服务、结构调整服务、公益事业服务和科技信息服务。江西省将乡镇工作重点转到“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”上来，并将四项职责具体化，比如发展经济是指制定并组织实施乡村整体规划和经济发展规划，促进农村经济的良性运行和健康发展；积极引导农民发展生产，帮助农民建设科技示范村、示范基地和示范户，培育产业化经营的龙头企业，促进农村经济结构调整，增加农民收入；培育各种形式的农民合作经济组织，及时提供市场信息、先进技术、优良品种、病虫害防治、农副产品销售等服务。

——转变工作方式和方法。浙江省积极探索政府服务新机制，实行干部“一线工作法”，促使干部调查研究在一线，解决问题在一线，示范服务在一线，树立形象在一线。将有关政策、技术、项目、信息等落实到第一线，并将群众所思、所求、所盼及时向党委、政府和便民服务中心反馈，从而形成党委和政府决策运筹、一线落实反馈的循环运作机制。

乡镇机构设置综合化 扁平化

乡镇机构设置要考虑乡镇的规模和特点，符合农村工作的实际，有利于更好地为农民服务，提高工作效率。从各地的做法看，乡镇机构设置综合化、扁平化是一个趋势。一般采取“党政领导交叉任职、行政部门综合办公、减少管理层次、精简机构和人员编制”的模式。

——将乡镇行政机构合并为若干综合性的内设机构。采取这种方式的地方比较多。如黑龙江省大部分试点县设置党政综合办公室，部分试点县将原行政和事业单位整合为平安办、经济办、服务办三个办公室。湖北省将乡镇内设机构统一整合为党政综合办、经济发展办和社会事务办，撤销了乡镇与村之间原有的管理区、办事处等中间管理层。江苏省根据乡镇职能设置3-5个左右的综合办公室，综合办公室不作为中间层次，负责人由乡镇分管领导兼任，提倡一人多岗、交叉任职。河南省将乡镇内设机构统一为三个综合性办事机构，即党政办公室、社会事务办公室和经济发展办公室。

——设置若干综合岗位。贫困地区或人口少的乡镇党政机构不下设办公室，按照工作需要只设置若干综合岗位，按照岗位明确权责关系。黑龙江省和安徽省规定，试点乡镇可选择不设综合性办公室，只设必要的助理员。江苏新沂市撤消了2001年机构改革时在乡镇设立的“党政、财经、社会事务、镇村建设、经济”五大办公室，镇党委、政府综合设置12类股级助理职位，仅保留财政所、司法所。四川平昌县将乡镇文秘、信息调研、综合统计、督查督办、档案、保密、后勤等工作职责整合，设立一个文秘岗位；将乡镇宣传、科技、体育、广电、旅游等工作职责整合，设立一个宣传岗位。

推进乡镇事业站所改革

从各地试点情况看，目前乡镇事业站所改革主要有四种模式：

——在基本保留乡镇事业站所条条管理格局的基础上，进行事业站所整合。如吉林省各乡镇原则上设置农村经济管理服务中心和畜禽防疫服务中心；农业、农机、林业、水利、计生、文化等站所则按区域布局、系统管理、专业配置的原则设置，实行县乡双重管理、以县级部门为主的管理体制。湖北省部分试点县由县职能部门向乡镇派驻人员，签订一定期限的聘用合同，实行“管理在县、服务在基层”的运行模式。

——区分公益性和经营性事业单位，分类合并，允许跨乡镇设置综合服务中心。如江苏省对乡镇事业单位进行分类改革，将行政执法职能原则划归上级行政主管部门，行政管理职能由乡镇政府承担；将公益性职能重新整合、综合设置，经费由财政予以保障；将经营性业务分离出来，推向市场。浙江省从各涉农事业服务机构抽调人员，建立乡镇经济发展服务中心，省政府各业务部门核拨给乡镇事业人员的补助经费不再下达到市级业务对口部门，而是由市财政统一下达到乡镇。

——分类合并公益性事业单位，事业单位人员全部实行聘任制，竞争上岗。这种模式在事业单位的组建方式上与第二种模式类似，都是将事业单位原有的经营性职能推向市场，对公益性事业单位实行分类合并，成立若干综合服务办公室。但在事业单位人员管理上，打破终身雇佣制，全部通过竞争上岗，实行聘任制，从而建立起事业单位人员的竞争约束机制。如江苏新沂市将现有事业单位在编人员聘用合同和聘用关系一律终止，实行竞聘上岗；竞聘采取考试与考核加分的办法，全市统一考试，统一分数线，按得分高低和所报考岗位等确定录用人员；所有录用人员重新办理入编手续，签订人事代理和岗位聘任合同，聘期3年。

——事业单位整体转制，政府通过“以钱养事”的方式招标购买服务。这种改革模式以湖北省为代表，其做法可概括为：一是整体转制。除财政所、农村中小学校和卫生院外，将乡镇农技、农机、水利、文化、广播、房管、城建、计生服务等事业站整体转制为公益性服务组织或企业。二是置换身份。用一次性经济补偿并补缴养老保险的办法，把乡镇事业站所人员由“单位人”变为“社会人”，置换身份。三是资格认证。在全县范围内，打破身份和地域限制，凡通过县直有关部门考试的人员均可取得服务资格，并可跨乡镇同时参加多个中介服务组织，参与多个区域的承包和服务。四是“以钱养事”。转制后，按照政府承担、财政保障、竞争择优、考核兑现的原则，将原来发给事业人员的人头费变为公益服务购买费，用于公益服务的费用只增不减。为保证公益服务质量，政府向市场公开招标，采取合同管理，并由农民、村委会、乡镇政府或县直部门三方签字认可，提供服务人员才能兑现报酬。

确保乡镇政权组织正常运转

为了确保乡镇政府正常运转，各地积极探索，采取了很多有效措施。

——改革和完善县乡财政管理体制，提高基层财政保障能力。各地根据乡镇经济发展水平、财政收支状况，因地制宜，区别对待，大致形成了三种县对乡财政管理体制类型：一是实行比较规范的分税制财政管理体制。即在经济较为发达、财政收支规模较大、财政收入能够满足自身支出需要的乡镇，县财政在合理界定乡镇政府财权与事权的基础上，实行一级政府一级预算，对乡镇实行比较规范的财政管理体制。目前，珠三角、长三角等经济发达地区以及城市郊区的乡镇大多采用了这种管理体制。二是实行“乡财县管乡用”财政管理方式。即在保持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，实行预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管，由县财政部门直接监管乡镇财政收支的管理方式。目前，全国绝大部分地区都开展了“乡财县管乡用”试点工作。三是实行“县财政统一管理乡镇财政收支”的管理方式。在一些经济欠发达的乡镇，取消农业税后，乡镇收入规模偏小、自身财力无法满足支出需要，为了保障基层机构正常运转，实行这种管理方式。

——加大转移支付支持力度，提高乡镇财政的支出水平。一是直接增加对乡镇的财政支出，提高支出标准。甘肃省针对农村税费改革后乡镇财政收入减少的实际情况，加大转移支付力度，每个乡镇补助10万元公用经费，提高乡镇人均经费标准。二是建立激励约束机制，实行以奖代补办法。为了弥补乡镇公益事业资金不足，湖北省级财政2005年对全省46个粮食主产县的676个乡镇按每个乡镇3万元的标准安排专项资金2028万元。2006年又安排1亿元资金，平均每个乡镇10万元，采取以奖代补的办法，支持农村公益事业发展。对乡镇每分流一名财政全额供养人员，省财政一次性奖励4000元。

——撤乡并镇，降低行政成本，提高行政效率。2004年以来，四川省成都市按照坝区4万人以下、丘陵区3万人以下、山区1.5万人以下的人口规模调整乡镇布局，有条件的地方撤乡建街道办事处。调整后，全市乡镇由318个减少到240个，共减少78个乡镇，减并率达26.7%。

——积极推进乡镇党政机构配套改革，精简机构和人员。一是严格编制管理，防止人员反弹。湖北、黑龙江、江苏等省实行编制管理实名制，将行政编制和事业编制严格区分，落实到人，并在网上公布，接受群众监督。安徽省将市、县、乡三级党政机关、财政供给事业单位的机构编制审批权一律上收到省编委。二是精简行政编制。三是精简干部职数，实行党政交叉任职。四是硬化乡镇政府行为约束。湖北省在精简机构和人员的基础上，压缩行政开支，进行职务消费货币化管理或限额管理改革，控制乡镇领导通讯费、交通费、接待费、差旅费和培训费等职务消费支出。

巩固成果 继续深化改革

各地在乡镇机构改革过程中取得了明显成效。首先，无论是乡镇政府内设机构设置，还是事业单位改革，都打破了旧有的管理体制，初步解决了“食之者众，生之者寡”和“收费养人，养人收费”的问题，逐步实现了精简、统一、效能的目标，大大减少了乡镇财政支出。其次，促进了乡镇政府职能转变。取消农业税后，乡镇职能发生重大变化，由过去催种催收、要粮要钱，开始转变到加强社会管理和提供公共服务上来，初步建立了农村基层行政管理体制和运行机制。第三，提高了农村社会化服务水平。在人员分流中推行竞争上岗，使有本领、有技术的人保留下来，服务队伍的整体素质基本没受影响，保证了有人干事；财政增加公益事业经费，公共服务资金得到落实，服务水平和服务质量得到较好保证，实现了有钱办事；公益性服务实行规范管理，政府的公益性服务职能得到切实履行，实行了有章理事。为农民服务的质量得到切实提高，服务人员的收入得到切实保障，农村社会化服务体系得到加强，农村发展焕发出新的生机和活力。第四，促进了干部队伍建设。改革更新了乡镇干部职工的思想观念，增强了市场意识和竞争意识。特别是通过民主推荐和竞争上岗，使素质高、能干事、民意好的优秀干部进入乡镇领导班子，优化了乡镇领导结构，提高了干部队伍整体素质。第五，密切了干群关系。改革规范了干部的行政行为，增强了基层工作透明度，减少了基层干部与农民的摩擦和矛盾，从制度上加强了党风廉政建设。改革也促进了农村公益性服务体系建设，农民得到实实在在的服务，群众对基层干部的信任增强，干群关系明显改善。

在看到成绩的同时，我们也应清醒地认识到，由于乡镇机构改革涉及面广，难点多，任务复杂艰巨，乡镇机构改革试点中也存在一些困难和问题。一是乡镇政府职能定位难。在改革过程中，大多数地方强调精简机构和人员，对改革后乡镇政府职能如何定位看法不一，特别是对乡镇政府是否应该强化发展职能有不同认识。从以往的改革经验看，乡镇政府职能如果没有一个较为清晰的定位，乡镇机构改革很难走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。二是改革成本较大。乡镇行政事业单位人员分流、身份置换及办理养老保险和医疗保险等所需成本较高，仅依靠地方财政难以承担。三是条条干预严重。乡镇许多工作由上级部门部署，而一些部门通过业绩考核以及资金、项目来干预乡镇机构设置和人员配置，增加了改革难度。四是单项改革难以取得预期成效。各项配套改革涉及面广、难度大，相互关联性强，加上单项推进部门干预多，难以取得预期效果，需要进行乡镇综合配套改革。五是农村公益事业发展管理机制尚需完善。乡镇机构改革后，乡镇事业单位或者被改制，或者被撤并，农村公益事业发展管理的新机制还没有完全建立起来，运行不畅，农村公益事业发展面临着巨大压力。这些问题，都需要在不断深化改革中加以解决。

责任编辑 方震海