近年来，我国加大了公共财政对农业的投入力度，通过农村税费改革和农村综合改革，“多予”有了良好开端，“少取”迈出了历史性步伐，“放活”也在积极推进。财政在支持新农村建设中取得了明显的成效。但由于财政用于支农支出占财政支出的比重一直过低，财政支农支出相对于农业需求来说仍然远远不足。加上支农支出结构不合理、支农方式不完善、支农资金过于分散等原因，导致支农效果不明显，财政尚未完全发挥主渠道作用。

一是财政支农支出占财政支出的比重呈下降趋势。2005年，财政支农资金落实了“三个高于”的要求后，仍然不能改变财政支农支出在整个财政支出中比重下降的趋势，财政用于“三农”的总支出占全国财政支出的比重从2004年的9.2%下降为8.8%；2006年，中央财政用于农业的支出达3397亿元，比上年增加422亿元，但财政总支出增长的幅度可能会更大，农业支出的比重还将进一步下降。可见，财政支农支出的力度仍然不够，没有扭转农业在国民收入分配中的不利地位。

二是财政支农支出结构不合理，直接用于农业生产性支出比重过低。生产性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。如2004年全国用于农林水利气象等事业费支出占农业投入总额的比例高达64%。2006年国家财政预算安排支农资金3397亿元，按8亿农民计算人均424元，但实际上，由于其中的大多数资金用于涉农单位的人吃马喂，真正用之于民的部分有限。可以预见，随着工资分配制度的改革，国家预算安排的支农资金中相当部分将被转化为涉农单位的工资。

三是财政支农方式不合理，政策工具缺乏灵活性。突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996-2000年，每年用于粮、棉、油、糖等流通的补贴在300-800亿元，占农业支持总量的30%左右，占国家政策性补贴支出的70%左右，年均增幅为27.16%。近年来，政府正致力于改变这一现象，但问题尚未从根本性解决。根据有关专家分析，通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民，国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。

四是财政支农资金过于分散，没有发挥整体效益。现行财政支农资金管理体制不完善，涉农部门多，条块分割严重，导致资金使用分散，效益不佳。财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间还没有形成一个有效的协调机制，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。部门利益、“条块”管理、各自为战、交叉重复，必然导致财政支农资金使用效率低下。

五是对财政支农支出的绩效重视不够。目前的粮食直补、农民义务工取消等政策效应，从财政经济的角度分析，成本要大于效益。就粮食直补而言，中部某产粮大省农民人均补贴20多元，不但补贴数量有限，而且补贴成本太大，对农民脱贫致富的作用不大，至于在非粮食主产区，将不多的钱发到农民手中更是费时费力，有时发钱的成本比直补本身还高。

六是由于地方财政体制改革不能及时跟进、相关配套措施不到位，县乡财政存在诸多问题。农村税费改革后，各种不合理的收费项目取消了，农民税费负担减轻了，但在相当多地方本来就处于困难境地的县乡政府财力不足、运转困难的问题就显得更加突出，更谈不上有效提供公共服务了。随着县乡财力的不断削弱，乡级财政出现了较为明显的“空壳化”趋势，乡镇政府要靠上级补助和预算外收入才能维持运转，预算内收入非常有限，机构运转的费用无法保证。再加上巨额赤字和债务由于收支管理、预算管理的规范化刚性约束，很难有消解的希望，基层财政更加困难。尤其是取消农业税后，乡级财政收入大减，村级组织已无收入来源，基本上无力组织农业基础建设投资，在一些地方甚至影响到农村基层组织正常发挥作用。

全力支持社会主义新农村建设，是财政义不容辞的职责。解决上述问题的关键，在于各级财政部门应当深刻领会、准确把握中央确定的建设社会主义新农村的基本方针，集中体现“工业反哺农业、城市支持农村”的政策导向。

（一）进一步加大“多予”力度，大力改进财政支持结构，彻底解决资金分散、支持方式不合理的问题，全面提高应有的支农效果。要进一步调整国民收入分配结构，改变财政支农支出占整个财政支出比重不断下降趋势，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务责任，将国家基础设施建设的重点转向农村，让更多的公共资源和公共服务深入农村、惠及农民，弥合各项公共事业的城乡差距。具体来讲，各级财政除了继续不遗余力地加大支农力度，抑制支农支出占整个财政支出的比重下降的趋势以外，近期特别要重视整合各种渠道的财政支农资金，以新农村建设为平台进行整合捆绑，统筹使用，发挥财政支农资金的规模效应。调整财政支农资金使用结构，把财政支农资金更多地用在支持农业规模经营、实现农业产业化和加强农村劳动力培训与转移等方面上来，充分发挥财政资金在发展农业生产、增加农民收入和改变农村面貌等方面的重要作用。特别是要结合目前正在进行的行政体制改革、事业单位改革以及工资分配制度改革，从制度设计上避免涉农资金大量用于“养人”的现象，让涉农财政资金真正落到农民头上。采取灵活多样的支农方式，积极运用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，把钱用到农民直接受益的项目上，提高财政资金使用效益。要下决心解决财政支农资金过于分散的问题，以充分发挥财政支持新农村建设资金投入的整体效益。清理、归并、整合现有极其分散的涉农财政资金渠道，可能遇到的最大阻力在于利益调整难度大，这包括相关政府部门之间甚至一个部门内部机构之间的权力与利益调整。其根本出路在于按照市场经济要求进一步转换各级政府职能，加快行政体制改革，科学、合理地调整政府部门职责分工。从近期看，可先从解决相关部门内部涉农资金分散问题入手，再逐步整合跨部门的涉农资金。另外，要注重财政支农资金的绩效评价，把绩效评价结果与后续预算安排结合起来，改变过去重分配轻管理的做法。

（二）通过财政体制改革和制度创新，解决“少取”后县乡基层财政面临的问题。要着力解决县乡债务问题，尽快建立规范的转移支付制度，加大对农村公共产品的投资力度。对“普九”过程中贷款建校舍等形成的债务，要通过加大转移支付力度予以解决；对历史上因搞政绩工程乃至吃喝招待而形成的债务，财政要通过乡镇机构改革统筹解决，切实保障县乡正常经费需要，严格控制新增债务。财政要加大对农村公共产品的投资力度，尤其是加大对农田水利、县乡交通干道、农村中小学校、农业科技推广等外部效应大的公共产品的投入。要尽快建立城乡统一的税制，维护农民权利，体现农民义务，充分发挥农民在新农村建设中的主体地位。

（三）积极运用财政政策，全面促进“放活”。从历史看，我国的“三农”问题有着深刻的制度、体制根源，这些制度性问题归结为一点就是对于农民和农村的严重束缚。因此，解决“三农”问题，特别是扎实推进社会主义新农村建设，关键要依靠“放活”。改革以来，政府制定出台了一系列“放活”农民和农村经济的政策措施，如建立家庭联产承包制，打破了“大锅饭”制度，这是放活土地；把农民从产品经济、指令经济中解放出来，鼓励农民面向市场发展商品生产，这是放活经营；准许农民在本乡本土务工经商、发展多种经营、大办乡镇企业，这是放活领域；准许农民“离土又离乡”，给农民以更大的发展空间，这是放活空间。这四个“放活”充分释放了亿万农民的创造激情，带来了农村的历史性巨变。但是，在建设新农村的新形势下，仅仅满足于以上几方面的放活还远远不够，要实现以工促农、以城带乡、城乡统筹，彻底解决农民问题，还必须打破目前对农民的诸多约束与歧视，真正调动和激发农民生产和建设的积极性。首先要加快农村社会保障制度建设，构建有利于农民流动的体制环境。财政要积极探索建立全国统一的社会保障制度，至少应该使各地的社会保障制度不因农民的流动而失效，在此基础上，大力推动户籍制度、教育制度以及用工制度等改革，从制度上解除种种不利农民流动的措施。其次要把新农村建设与城市化道路结合起来，使新农村建设过程成为加速城市化发展的过程。通过建立农民培训园、创业园和安居园，让农民能够在城市中进得去、站得住、留得下。在此过程中，国家可以通过住房、就业、教育等方面的优惠政策措施来置换农民承包的土地和宅基地，并允许在城市无法继续生活的农民重新回乡务农。这些措施一方面可以加速城市化进程，另一方面可以使土地规模经营，走规模化和产业化的发展路子，用现代化的生产方式逐步替代小农生产方式，最终使新农村建设与城市化同步推进。第三，要避免出现简单“放活”、放而不管的现象。改革给了农民土地的使用权和经营权、劳动的自主权、产品的处置权、空间的选择权及农业剩余的收益权。总之，农民成了生产资料、生产方式、生产过程和生产产品的主人。但是，由于农民组织化程度太低，缺乏有效的市场信息传导机制，加之农业市场体系本身很复杂，市场制度不完善等原因，使得千家万户的小生产不知如何对接千变万化的大市场。因此，政府如果撒手不管，“放活”往往成为“放死”。在放活农民方面，财政有很多政策手段可以发挥重要作用，财政可以通过贴息的方式引导信贷资金进行专业化生产，通过税收手段调节农民从事规模经营，通过建立覆盖全国的社会保障体系加速劳动力流动，等等。

责任编辑 王文涛