在公共财政框架下，财政在金融事务管理中应该发挥什么作用、怎样发挥作用，以及外国政府贷款项目如何才能真正实现“借、用、还”的有机结合，是我们一直在实践中探索、思考的问题。虽然积累了一些经验，取得了一定的成绩，但还有差距，需要不断努力，在总结经验、查找不足的同时，转变思路，改进方式，找准重心，开拓创新。

（一）变被动为主动，发挥金融财务监管职能，研究探索地方金融风险防范与化解的长效机制。作为政府的重要职能部门，地方财政越来越多地参与并承担了地方金融事务管理和金融风险处置的工作。特别是证券公司个人债权收购政策明确之后，许多地方财政部门承担了个人债权的甄别以及筹集资金解决个人债权兑付问题的责任。近年来，财政部门在金融风险的处置与化解中做了不少工作，也出了不少钱，但基本上未摆脱被动局面。如何主动参与，积极探索地方金融风险防范与化解的长效机制是我们要认真思考的问题。一是加强对地方金融机构的财务监管。财政部颁布的《金融企业财务规则》基本理顺了农村信用社等金融企业的财务管理体制问题。地方财政部门要以《金融企业财务规则》为基础，结合当地金融企业情况，研究制定相应的实施细则或操作办法，切实履行起对地方金融企业的财务监管职能。二是加大对地方金融企业财务信息的分析力度。在不断完善金融企业年度财务决算报表内容的基础上，2006年推出的季度快报制度，为地方财政部门及时收集、分析和掌握地方金融企业财务运行情况提供了一个操作平台。地方财政部门应以《金融企业财务规则》的出台为契机，强化对金融企业财务信息的分析与利用。三是研究建立财政金融风险预警指标体系和应急机制。建立财政金融风险预警指标体系，是防范与化解金融风险的有效途径。2006年，金融司尝试提出了一套监测指标和理论分析模型，但还很不成熟，需要根据实际情况不断修改与完善。各地财政部门也要认真研究建立地方财政金融风险预警指标，动态跟踪分析本地区经济和金融运行情况，以便及时发现并解决问题。金融风险作为一种突发公共事件需要得到及时处理，否则就可能影响社会的稳定。各地要研究探索地方财政金融风险应急机制，从组织管理、监测预警、报告路径、资金保障、风险处置等方面着手建立应急预案。

（二）积极参与地方中小商业银行的改组改制工作，促进地方金融机构的健康发展。近年来，地方金融改革发展问题受到了越来越多的关注。地方金融与地方经济息息相关，地方金融的健康发展有助于地方经济稳定与发展，从而有助于地方财政“蛋糕”的做大。但地方金融的发展过程中还存在一些自身难以解决的问题，地方金融机构风险隐患还未根本消除。今后，我们要找准财政部门在地方金融事务管理中的地位与作用，将支持地方金融改革发展、有效防范和化解地方金融风险作为一项重要的工作来抓。一是规范中小信用担保机构的发展，为地方中小银行的健康发展创造有利条件。良好的信用环境是地方金融机构发展的基础，地方金融机构的服务对象和领域，主要是中小企业和“三农”，有效抵押担保物不足，需要组织增信。作为地方经济的管理者，地方财政部门可以通过推动信用担保机构的建立、规范其发展来解决这一问题。尽管目前担保机构的管理体制还没有完全理顺，但部分地方，如山西、安徽等省成立了财政出资的担保机构，有些省市还在此基础上尝试建立了再担保制度和风险补偿制度。据了解，目前全国有4000多家担保机构。我认为，仅仅建立担保机构是不够的，关键在于加强对担保机构的管理，规范其运作，有效控制风险，才能让地方金融机构放心地向中小企业发放贷款。因此，地方财政部门要依据《金融企业财务规则》，加强对担保机构的财务监管，防范控制风险。要根据各地经济发展的特点和财政实力，研究建立切实可行的风险补偿制度和风险分散机制，积极引导担保机构支持中小企业和农民获得贷款。二是主动参与地方金融企业的重组改制工作。改革重组是地方金融机构完善治理结构，提高经营效益，增强竞争力的有效途径。目前，除农业银行外，国有商业银行的重组改制工作已基本完成，外资并购的目光也已转移到了地方商业银行身上。我认为，地方商业银行的改制是必要的，但不应简单复制或套用国有商业银行的改革模式，而要认真总结国有商业银行改革模式的得失，研究探索适合地方商业银行发展的改革途径。因此，地方财政部门要在加强对金融机构财务监管的同时，改变思路，提前思考，算清地方金融机构改革成本，研究改革方案，主动参与地方中小银行的重组改制工作，不能简单、被动地承担风险。要在引进境外战略投资者的过程中，充分了解战略投资者的真实意图，并对入股价格、入股规模、持股锁定期、具体战略合作内容等核心条款严格把关，维护国家利益，确保引资达到改善地方金融机构治理结构、提高经营能力和竞争力的目的。

（三）充分利用财政资金的杠杆作用，促进农村金融体系的建立与完善。农村金融涵盖的范围很广，内容很多，但从近期来看，财政金融工作的重点主要有以下两个方面：一是着力解决农信社改革发展中存在的问题。目前，农信社的各项扶持政策已基本到位，今年农信社保值贴补利息补贴资金将全部发放完毕，试点地区农信社所得税减免政策也延长了3年。为满足央行票据置换不良贷款和亏损挂账所需要的条件，地方政府还给予了农信社分红资金补助等政策。应该说，在这些政策的支持下，农信社改革的成效还是相当显著的。但这只是阶段性的成效，农信社的改革发展中还有很多需要关注和解决的问题，如影响农信社发展的体制机制还没有根本消除；农信社能否如期兑付央行票据以及兑付后能否按当初设计的方案走上可持续发展的道路；农信社资产质量还不容乐观，如按贷款五级分类来衡量，农信社的不良贷款率将在20%左右，资本充足率仍然是负数。因此，农信社改革的任务仍相当艰巨。要利用财政资金的杠杆作用，鼓励农信社与其他金融机构开展合作，积极引导资金回流农村。认真研究农信社在贫困地区生存与发展所需要的支持或扶持政策，为农信社在这些地区提供金融普遍服务创造条件。继续研究支持农信社业务发展和金融服务创新的财税政策。二是继续推动政策性农业保险试点工作。各地财政部门要按国十条的有关精神，不断总结经验，进一步研究探索财政支持政策性农业保险的有效方式。上下努力，共同把这项惠及农民、农业和农村的工作做好。要研究明确政策性农业保险的范围，探索建立多层次的政策性农业保险体系及适合我国国情和保险业运营规律的运营机制。政策性农业保险试点工作应实施低费率、低保障原则，使保险公司、农户和国家都能够接受，保证政策性农业保险经营的可持续性；按照共同参与原则，财政部门要加强与农业部门、保险监管部门的协调配合，实现政策性农业保险的统一的规划、组织、协调和管理。

（四）切实做好地方金融国有资产管理基础工作。一是强化金融类企业国有资产产权登记的统计分析功能，全面了解和掌握地方金融资产的布局和家底。金融类企业国有资产产权登记是国有金融资产管理中最为基础的工作。通过此项工作，不仅可以对金融类企业的国有资产登记造册，了解国有金融资产的总量和分布状况，而且可以为资产评估备案核准、产权转让、股份制改造以及建立国有金融资本经营预算提供依据。从这一角度上说，金融类企业国有资产产权登记既是国有金融资产管理工作的起点，也是国有金融资产管理工作的“最后防护网”。几年来，金融类企业国有资产产权登记工作在摸索中进行。2006年，财政部制定并印发了金融类企业国有资产产权登记管理办法，不仅明确了所有获得金融业务许可证的国有金融类企业都要进行产权登记，强化了产权登记的统计汇总功能，而且明确了地方财政部门在金融类企业国有资产产权登记中的责任。同时，考虑担保公司业务的特殊性，该办法还明确要求担保公司的国有产权登记比照执行。因此，各地财政部门可根据该办法制定操作及管理细则，切实做好地方金融机构的国有资产产权登记工作。二是加强国有金融资产评估管理，防止国有金融资产低价转让。国有金融资产评估是为国有金融机构的重组、股权设置、引入战略投资者以及资产处置或转让等提供价值参考依据。各地要根据国有金融资产评估管理办法，做好金融企业国有资产评估管理工作。各地需要特别关注评估目的与评估方法的选取问题，只有根据评估目的选择恰当的评估方法，才能正确、客观地反映资产价值，才能确保国有金融资产不会低价转让。还要关注评估结果的使用问题，特定评估目的下的评估结论并不具有普遍适用性。地方银行在引进外资战略投资者时，不能简单地使用股权设置时确定的净资产评估值作为价格谈判基础，而应选择恰当的方法对全部资产进行重新评估，以确保银行的商誉、网点布局、品牌效应等无形资产价值得到合理体现。

（五）规范外国政府贷款管理工作。作为外国政府贷款业务归口管理部门，地方财政部门做了很多工作，取得一定的成绩，但审计或财政检查中还是发现了不少问题，说明工作还有漏洞，制度还不健全、管理还不到位。为此，要在规范、改革和创新上下功夫。一是贯彻落实《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》，改革和完善外国政府贷款管理制度。各级财政部门要认真查找工作中的漏洞，对现有外国政府贷款管理规章制度进行清理、修订完善，研究制定加强项目管理各环节的操作细则。要认真学习，吃透吃准财政部38号令精神，并在工作中贯彻落实。财政部38号令给了省级财政部门在贷款申请和评审方面的发言权，省级财政部门应制定相应的实施细则，以确保切实履行好职责，承担起管理责任。二是加强对外国政府贷款借、用、还全过程的管理。会同有关部门、转贷银行和采购公司，做好从项目的前期准备（如贷款领域、配套资金落实）、项目执行、采购（如项目进度报告），到项目竣工、运营、功能发挥和绩效评价等外国政府贷款各环节、各阶段的工作。会同转贷银行做好转贷项目的贷前评估、贷中检查和贷后跟踪工作，实时掌握项目进展情况，严格把关，加强资金管理，确保资金安全。积极探索建立外国政府贷款资金使用追踪问效机制，加强对项目效益的监管，制定项目后评价的措施和办法，保证资金使用的方向和效益。

（六）充分利用外国政府贷款清欠优惠政策，努力解决好历史拖欠问题。一是各地财政部门要提高对清欠工作的认识。导致外国政府贷款拖欠的原因很多，既有市场变化因素，也有政策因素，还与当时的理念和管理水平有关。尽管有相当一部分拖欠属历史遗留问题，但各级财政部门应从维护国家对外信誉的高度来认识清欠工作的意义，切实承担起督促、协调和帮助项目单位解决历史拖欠问题的责任和义务。二是要充分利用现有的清欠优惠政策来解决拖欠问题。在调查研究的基础上，并经国务院批准同意，按中央、地方和用款企业共同分担的原则，财政部提出了解决外国政府贷款拖欠问题的优惠政策和时间要求。地方财政和项目单位要抓住机会，根据自身情况，尽早提出解决拖欠问题的方案。

（七）加强外国政府贷款债务风险管理。外国政府贷款的还款期限大都很长，最长的贷款可达数十年，因此，汇率和利率风险就成为我们必须面对的问题。历史上，由于日元和北欧货币的大幅升值，导致许多项目单位背上了沉重的债务负担，有些项目单位甚至无力履行还款责任。因此，各级财政部门要有防范汇率和利率风险的意识。风险是可能利用一定的金融工具来规避的。目前，规避利率和汇率风险的工具很多，概念创新很快，结构也越来越复杂。这就需要我们不断加强学习，及时了解和掌握各种金融产品和工具的利弊，积极稳妥地利用避险工具进行债务的风险管理。

（作者为财政部金融司司长）

责任编辑 李颖