海南省新农合试点工作从2003年开始，至2006年6月底，该项制度已覆盖全省所有市县，比国家规划的时间提前了两年。

新农合制度运行情况

海南省共有18个市县，总人口为819万，其中农业人口505万，占总人口的62%。长期以来，农民收入低，农村缺医少药、“看病难”、“看病贵”和“因病致贫”、“因病返贫”的问题比较突出。截至2006年6月底，全省各市县全部纳入试点范围，实现新农合制度全省覆盖，共有363万农民参加了合作医疗，占农业人口的72%。截至2006年10月底，参合农民得到报销35万人次，累计受益率为53%，住院补偿6328万元，占共济账户基金的30%。

海南是一个经济不发达的农业省份，18个市县中有11贫困市县，农业人口多，财政增量资金十分有限，大部分靠上级补助才能维持正常运转。2003年至2005年，陆续在琼海、澄迈、五指山、海口、三亚等五市县进行新农合试点并取得初步经验后，为加快新农合建设步伐，2006年海南省实行了激励型的新型农村合作医疗财政政策，在其他13个市县全面试点。为了推动全省的试点工作，省本级财政积极筹措资金，不断加大投入力度，其中2006年财政资金投入是前三年投入总和的2.2倍，占地方一般预算收入的2.23%。通过实行激励型的财政政策，使全省新农合工作得到全面推进，在资金筹集管理、运行机制建设、发展农村卫生事业、积累工作经验等方面进行了许多开创性探索，给广大农民带来了实惠。农民生病就医率有了很大提高，“小病拖、大病扛”的少了，小病及时就医，大病及时住院的多了，医疗费用负担也在一定程度上得到减轻，“因病致贫”、“因病返贫”问题有所缓解。

财政支持新农合的主要做法

在新农合试点和全面推进过程中，财政部门积极会同有关部门，充分发挥财政职能作用，努力调整支出结构，不断加大各项资金投入，全力支持新农合制度。2003-2006年，各级财政补助参合资金1.5亿多元，农民个人缴费5571万元。

（一）成倍增加对参合农民的补助。为提高人均筹资水平，从2006年起，省级财政对市县参合农民的补助在原有基础上增加了一倍，每年人均补助国贫县、省贫县和其他市县的标准分别由10元、8元和6元增加到20元、16元和12元，地方财政人均补助达25元以上。随着资金投入的成倍增加，各市县年人均筹资水平从2003年的36-38元，提高到2006年的52-70元，有力保障了新型农村合作医疗工作的顺利开展。2006年基金的筹资构成中中央财政补助占13%，省级财政占44%，市县财政占18%，农民个人缴费占25%，省级财政在筹资构成中占的比重最大。2006年省财政不仅承担了应由省本级负担部分，还负担了中央未批准试点的11个市县206万参合农民的中央补助资金，同时对财政困难的农业人口大县的市县财政给予了一定的补助（表一）。

（二）以奖代补支持经办机构能力建设。2003-2006年，省财政共安排经费564万元，通过以奖代补等形式落实工作经费，确保经办机构有效运转。省财政新农合制度建设奖励专项资金，根据考核评估结果下达市县，资金主要用于弥补基层工作经费不足。同时还安排经费统一印制合作医疗证、工作手册等，统一制作定点医疗机构标识牌；对新增试点安排了一定的启动工作经费；为每个市县、乡镇合作医疗管理办公室（以下简称合管办）和农税征收部门配备了电脑、打印机和UPS等设备，全面改善了经办机构的办公条件。并督促市县财政将经办机构人员经费列入预算安排，适当安排一定的工作经费。

（三）整合资源，降低成本。新农合制度实施以来，各市县（区）通过将农税征收、卫生防疫和妇幼保健机构的富余人员调剂到新农合经办机构工作的办法，全省定编124人，定编不增人。逐步形成“级级有人管，层层抓落实”的工作局面。乡镇合管办人员基本上是乡镇干部或卫生院人员兼职，没有增加财政人员支出。

（四）高起点规划信息系统建设。为提升管理手段，自2004年起，在专家论证的基础上陆续制定了《海南省新型农村合作医疗信息管理系统建设计划》和《海南省新型农村合作医疗信息系统建设技术方案》。该系统按照“统一规划，分期实施”的原则和“全省统一平台，市县单元运行，数据集中管理”的全省联网模式进行开发建设。总投资1074万元，前期已投资405万元，完成了二期工程。目前，先期开展试点的五指山、琼海等7市县已经开始应用该系统进行新农合管理，其他市县也正在进行相关数据录入工作，2007年底前可实行全省联网。

（五）建立了制度建设考核评估机制。2006年2月制定了《海南省新型农村合作医疗制度建设工作评估标准》，具体评估内容包括组织领导、宣传发动、资金筹措、基金管理与运行、政务公开与社会监督、定点医疗机构管理与服务质量、经办机构建设与服务、信息管理系统建设情况等八个方面的内容。根据所制定的评估标准，6月底省合管办组织省财政厅、民政厅等13个成员单位对先行试点的9个市县（区）进行了考核评估，8月中旬根据评估结果在全省新农合工作现场会上进行总结表彰。激励先进，鞭策后进，效果非常好，同时也为新农合制度建设逐步走向全省规范、统一打下了基础。

（六）强力推进乡镇卫生院的建设。为配合新农合制度建设，让农民有地方看病和有合格的医生看病，经省政府常务会议通过并实施了《海南省乡镇卫生院建设规划》，规划期为2004-2007年，该规划总投资1.2亿元，计划用四年时间基本解决全省308个乡镇卫生院房屋的改造和新建、设备配备和人才培训问题。2004年以来，省财政共投入9748万元，启动了281个项目的建设。其中，262个项目已完工交付使用，占应建项目的85.3%，其余在建项目可望在2007年内全部竣工。乡镇卫生院的崭新面貌为新农合制度的顺利推进奠定了良好的基础。同时，从2004年起已将乡镇卫生院人、财、物全部上划到市县管理，目前，医护人员的工资待遇汉族地区补助40-60%，民族地区补助80-100%。下一步将按照所服务人口的一定比例确定卫生院人员编制，对从事公共卫生服务部分按所服务人口确定人均标准由财政安排资金购买服务；从事基本医疗服务的分汉族地区和民族地区，根据卫生院收支情况进行差额补助。

（七）强化对基金的监管，实现了“五个统一”。一是统一征收机构。制定了《关于做好新型农村合作医疗基金征收工作的通知》，明确规定新农合基金农民个人缴费部分由农税部门负责征收。二是统一财政专户。所征收的合作医疗资金使用省财政厅统一印制的“海南省政府非税收入一般缴款书—新型农村合作医疗基金收款收据”，并通过市县非税收入系统缴入同级财政专户，实行“收支两条线”和“专户存储，专项管理”。三是统一财会制度。制定了《海南省新型农村合作医疗基金会计核算办法》和《海南省新型农村合作医疗基金财务制度》，对基金的筹集、支付、管理、监督检查和会计核算做了明确规定，规范了新农合基金会计管理行为。四是统一代理银行。选择网点覆盖面广、信誉好、服务质量高的银行作为新农合基金代理银行。五是统一工作规程。制定下发了一系列文件，明确规定了上级补助新农合资金的申报、审核与拨付等有关程序。

（八）不断完善补偿机制，努力提高受益水平。一是将农民个人缴费全部记入个人账户，做到了参合农民人人受益，有效地消除了部分农民怕吃亏的担忧。目前，农民对新农合政策还不太信任，大多数人还想等一等，看一看。在农民“为自已的健康投资”的理念尚未形成，互助共济意识比较差的新农合制度建设初期，制定切合农民思想实际的筹资政策至关重要。二是以参合农民实际受益激励农民参合。2003-2006年基金累计收入为2亿多元，累计支出1.2亿多元，支出占收入的60%，基金结余占40%。剔除7%的风险基金，参合农民受益（住院支出和记入个人账户）金额为1.1亿多元，仅占53%。2006年第三季度全面试点后，为激励农民参合，大幅度提高了个人受益水平，与2003-2006年基金累计收支情况相比，住院补偿由原来的30%提高至65%，基金结余由40%减少到5%，加上提取的风险基金7%，合计仅为12%，参合农民受益金额为3167万元，占88%（表二）。受益水平的提高，大大地激励了农民参合的积极性，出现了乐东、临高、五指山等市县农民排着长队参加合作医疗的良好局面。

经过几年的试点，海南省新型农村合作医疗制度建设取得了明显的政治、经济和社会效益。新农合管理运行机制也初步形成，并实现了政府、农民和医疗机构“三满意”。政府通过实施新农合实现了执政为民的理念；农民看病、就医的经济负担明显减轻；乡镇卫生院年门诊服务量增加了30-40%，年住院率增加了近一倍。

责任编辑 江正银