湖北省作为全国首批新型农村合作医疗试点省份，从2003年在部分县市开始试点以来，到2006年全省试点面已经扩大到60%左右。在试点过程中，按照边试点、边总结、边完善的发展思路，稳步推进了新型农村合作医疗试点工作，使新型农村合作医疗制度深入农村，深入民心。

高度重视 积极研究试点模式

试点模式是新型农村合作医疗运行的基本规范，试点模式的研究对整个新型农村合作医疗的运行和效果起着十分重要的作用。

一是试点工作存在的问题需要研究解决。比如征收成本较高，基金管理还不够严，参合农民的医疗费补偿水平较低，合作医疗基金过多地流入定点医疗机构等等。

二是试点模式多样性需要逐步归纳统一。新型农村合作医疗在试点时期，各地区坚持从实际出发，因地制宜，客观上形成了试点模式的多样性。试点模式的多样性，虽然符合某一时期、某一地区的客观要求，但从发展和全面的角度看，给新型农村合作医疗的规范管理和全面推广带来一定的困难。为此，要求比较各种试点模式的优劣，研究和探索较为规范、统一的新型农村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，为进一步完善试点和扩大试点服务。

三是试点工作需要吸取社会养老保险发展的经验教训。上个世纪八十年代以来，各地区、各部门、各行业普遍开展了养老保险的试点工作，由于制度不统一，管理分散，出现了“五龙治水、各自为政”的情况，部门、行业、区域之间发展极不平衡，养老金待遇水平相差悬殊，养老保险基金被挤占挪用的问题比较严重。因此，在开展新型农村合作医疗试点工作的同时，更应该重视试点模式的研究，使试点工作少走弯路，促进新型农村合作医疗制度的建立。

认真总结 不断完善试点模式

按照中央对新型农村合作医疗的规定和要求，湖北省在农村合作医疗基金征收、基金财务管理和医疗费控制等方面进行了积极的探索，逐步构建符合实际的试点模式构架。

（一）规范征收程序，确保缴费的及时和安全。为了避免农民缴费被挤占挪用，稳步推行新型农村合作医疗制度，湖北省统一实行了农民缴费由基层财政所负责征收的模式。并在试点过程中不断完善征收管理机制，提高征收效率。一是合理确定农民缴费的征收时间。改跨年征收为预算年度征收，改常年征收为集中征收。对于因外出务工而不能在规定的时间内缴费的，通过设立缴费点来收取。二是多头并进。在征收工作中强调“五边”，即边宣传政策、边签订协议、边征收基金、边开收据、边填发《合作医疗证》。乡镇财政所的主要职责是根据协议负责向农民收取参合费，并以户为单位开具省财政厅统一印制的合作医疗基金专用收据。三是规范征收管理行为。基层财政所征收的农民缴费按月上划到县市“新型农村合作医疗基金财政专户”，财政所月末不准留有余额，从制度上杜绝了基金流失的漏洞。

（二）整合资金，解决特困群体的参合问题。认真解决农村五保户、农村特困户等特困群体的医疗保障问题体现了党和政府的关心。湖北省从实际出发，整合相关资金，帮助特困群体参加合作医疗。一是通过转移支付，解决五保户参加合作医疗的问题。对集中供养的五保户和分散供养的五保户，省级财政分别安排每人每年1200元和800元的转移支付，该项资金中包含了五保户的生活补助和医疗补助，在实施了合作医疗的地方，从转移支付资金中直接按照合作医疗的缴费标准划出，帮助五保户参加合作医疗，把五保户纳入新型农村合作医疗体系。二是从农村大病医疗救助基金中解决特困户的参合问题。通过在救助资金中划出一块，帮助无力缴费的特困户参加合作医疗，使其在大病时能享受到合作医疗的补助。对于合作医疗补助后仍然无负担能力的，再给予大病医疗救助。农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度的有效衔接，大大提高了资金的使用效率。

（三）强化财政专户管理，确保基金安全。湖北省从试点开始就实行基金财政专户储存、封闭运行和直接支付的办法，形成了医疗机构、合作医疗经办机构、财政部门和农业银行四方互相监督的运行机制，减少了资金管理上的漏洞。财政部门的工作重点是加强两个财政社保专户的管理。其中财政补助专户负责归集各级财政补助资金，基金财政专户负责归集财政补助专户转入的财政补助资金和征收的农民缴费。同时，规定了财政专户之间资金流程，严禁基金在财政专户之间违规流动。两个财政专户的设置，清楚地反映了财政补助资金的到位情况和农民缴费的入库情况，能有效地实施监督，从制度上制约了截留、挪用合作医疗基金的行为，确保了财政专户资金安全。

（四）多方监管，提高基金使用效益。湖北省试点地区普遍采取卫生部门经办，财政部门审核，基金财政专户管理的办法，并鼓励一些试点地区对财务监管办法进行有益的改革尝试。如赤壁市按照基金管理的要求和乡镇财政改革后的职责，实行了医疗保险经办机构参与合作医疗费用审核，参合农民在乡镇医疗机构的住院费用补助由乡镇财政直接支付的办法。这个办法有效地解决了卫生部门管理新型农村合作医疗的一些弊端。一是有利于新型农村合作医疗制度与城镇职工基本医疗保险制度的逐步衔接，为解决农民工和失地农民参合或参加基本医疗保险的问题，为建立城乡一体化的医疗保险制度，为城乡协调发展创造了条件。二是有利于理顺医、患、保三方面的关系，使部门之间的职责分工更加科学合理，做到财政部门履行资金的筹集、收缴和监管职责，卫生部门履行为参合农民提供医疗服务的职责，劳动保障部门履行医疗费用的审核和对医疗服务机构监管的职责，有利于进一步提高医疗服务水平，规范医疗行为，减轻农民负担。三是有利于优化资源配置，节约运行成本。医疗保险经办机构具有较为丰富的医疗保险管理经验，经办人员、设备配备较为齐全，有先进的计算机信息服务和网络管理系统，既可实现资源共享，减少管理成本，又可加强信息网络监控，提高工作效率。

（五）加强医疗机构管理，控制医药费用增长。在新型农村合作医疗试点工作中，湖北省始终把加强医疗机构管理、控制医药费用增长作为工作的重点之一，经过不断实践，取得了较好效果。一是严格审定定点医疗机构。按照质量和效率优先，符合区域卫生规划，促进分级医疗、双向转诊体系建立，方便参保人员就医、合理引导患者流向，兼顾综合与专科、中医与西医等原则，严格把握定点医疗机构的资格条件。二是制定基本用药目录。考虑到不同医疗机构用药范围应有所不同，分别制定了县及县以上医疗机构、乡镇卫生院、村卫生室三个基本用药目录。同时，考虑到各地经济条件、用药习惯不尽相同，允许各定点医疗机构对用药目录进行15%的调整。三是实行单病种限价服务。为防止医疗机构过度服务，维护参加新型农村合作医疗农民的权益，部分地方实行了单病种限价服务，如单纯性急性阑尾炎、胆囊摘除术、自然分娩、剖宫产等，凡实行单病种限价服务的项目，无论实际费用多少，均以定额进行结算。四是开展医疗服务信息公示。由各地卫生行政部门定期公示定点医疗机构的新型农村合作医疗门诊病人平均费用、住院病人平均费用及单病种平均费用、大型设备检查阳性率等，开展定点医疗机构之间的横向比较，为参合农民选择医疗机构就诊、住院提供参考依据。同时，将参合农民在不同医疗机构就诊、住院的有关信息在农民居住地公示，防止参合农民小病大养、过度消费或借证消费。

立足全国 亟待统一相关政策

湖北省开展的新型农村合作医疗试点模式探索与实践工作取得了初步成绩，但是，工作中还存在一些问题，有些问题涉及到大的政策方面，需要中央统一解决。

（一）应制定全国统一的财务制度和会计制度。目前，新型农村合作医疗试点面逐步扩大，中央转移支付资金、地方配套资金和农民缴费大幅增加，基金筹集、财务管理等事务日益复杂，暴露出的问题也不断增多。各地在加强基金管理过程中，虽然制定了相应的管理办法，但是在基金核算、待遇支付等具体细节方面的规定比较抽象，各地的差别也较大，引起相邻地区农民的攀比。同时，地方制定的规定性文件，其约束性也不强。因此，有必要制定和出台全国统一的新型农村合作医疗财务制度和会计制度，进一步规范基金的核算和管理。

（二）逐步提高对农民的医疗补助水平。新型农村合作医疗平均补偿水平从试点之初的20%左右，逐步提高到了30%左右，但是，与城镇职工基本医疗保险平均70%左右的补助水平相比，存在着明显的差距，无法真正解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题。因此，需要采取多种措施，在坚持基金收支平衡、略有结余的原则下，逐步提高农民的医疗补偿水平。一是努力扩大筹资规模。除了提高财政补助标准外，还要通过制定激励措施，提高村镇集体经济和社会慈善机构支持新型农村合作医疗的积极性。二是着力开展对医疗机构的费用控制。这是当前提高农民补助水平的一项重要的措施，应在完善农村合作医疗药品和诊疗目录的基础上，扩大单病种管理范围，加强人均住院费用控制力度。三是根据基金收支状况，及时调整实施方案，使起付线、支付比例、封顶线、大病医疗救助标准等费用控制要素更趋合理。

（三）解决特殊人群参加合作医疗的问题。在城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的建设过程中，出现了一些特殊人群，包括乡镇居民、农场农工、失地农民、购买城镇户口的农民等，他们往往处于两种制度的边缘，谁也靠不上。如何解决他们的医疗保障问题，是构建和谐社会的一项重要内容。按照这些人员的身份而言，他们都是“非农户口”。按照现有的医疗保障制度规定，非农户口的居民只能参加城镇职工基本医疗保险。然而，由于城镇职工基本医疗保险的缴费标准高，这部分人员又没有“单位”的支持，纯粹靠个人缴费实在难以承受，长期以来处于城镇职工基本医疗保险制度之外。随着国家户籍制度的改革，逐步取消“农业户口”和“非农业户口”，统一实行居民户口，这部分人员参加哪种保障制度，应根据其自身的实际情况灵活选择。

责任编辑 戴开成