一、我国现行财政补贴政策与WTO规则的冲突

我国现行的财政补贴政策经过近20年的市场取向改革，特别是近年来的公共财政支出改革，已逐步接近市场经济规律要求和世界通行规则，但仍然带有相当程度的传统计划经济体制的色彩，带有不发达国家传统发展模式的很多特征。比如，对竞争性产业和国企的大量补贴，并未有效改善它们的经营效率和竞争实力，而产生的“挤出”效应，严重制约着国家对科教、技术创新、环境保护、公益设施的投入与支持，导致财政职能和补贴政策一定意义上的错位。在利益冲动的驱使下，地方财政竞相推出种种财政补贴“优惠政策”，使得财政补贴颇为紊乱，也导致市场竞争秩序的“失序”。根据《补贴与反补贴措施协议》（简称SCM协议）和我国具体承诺，现行补贴政策主要存在以下问题：

（一）补贴项目繁多，难以提供完整项目清单。从中央到地方各级政府都出台了一系列SCM协议意义上的名目繁多的补贴项目，既有税费减免，又有预算支出直接扶持，还有信贷支持、公共机构担保、优惠利率、债务豁免、利息挂账等金融扶持。补贴手段之多样，渠道之复杂，出台部门之繁多，涉及产业之广泛，恐怕没有一个部门和单位可以完整准确列举，更无从保证所有补贴项目与WTO规则一致。

（二）部分补贴项目属于WTO规则的禁止性补贴项目。除了《中国入世议定书》和《中国工作组报告》列举和承诺入世时取消的三种补贴项目即向某些亏损经营的国有企业提供的补贴、根据出口业绩向企业提供获得贷款和外汇的优先权、按汽车的国产化率提供优惠关税税率之外，目前我国还存在不少SCM协议的禁止性补贴，如出口补贴、进口替代补贴等。

（三）可诉补贴种类繁多。这些各种形式的可诉补贴是否会引发WTO其他成员方的起诉和相应的反补贴措施，取决于是否对其他成员方的利益造成不利影响或严重损害，补贴总体水平占出口产品总价值的比例，以及受补贴的出口产品占进口国同类产品总进口量的比例，而这些数据有的难以获得，有的是动态变化的。因此，要密切关注，以防引起不必要的贸易争端。

二、以建立公共财政为方向，改革财政补贴制度，适应入世要求

从加入世贸组织成员国经济发展的实践看，入世并不能自动带来一国经济发展，只有那些善于抓住时机，借助外力，改革和完善政府管理体制和法规的国家，才能得到快速发展。经过20多年来的改革开放，我国已经建立了与市场经济原则相适应的财政管理体制。特别是近年来，坚持以市场经济国家普遍适用的公共财政为改革方向，不断深化财政支出改革，提高了财政支出的效率。为适应入世要求，改革财政补贴制度应从以下三方面入手：

（一）适应政府职能转变的要求，调整优化财政支出结构

入世之后，我们必须深思如何合理界定政府的职能范围，并相应确定政府财政的支出范围。在市场经济条件下，市场是社会资源的主要配置者，政府应介入的是市场失灵的领域，主要职能是为全社会提供公共物品和公共服务。这在财政政策取向上表现为实施公共财政，财政支出应以满足全社会共同需要为重点，逐步退出一般竞争性领域，减少对企业生产经营的直接补贴支持，重点支出国防、政权建设、教育、科学、卫生、社会保障、扶贫等领域。近年来，各级政府都加大了财政支出结构调整的力度，财政正逐步退出竞争性领域，但由于一些既得利益的影响，政府财政包揽过多的局面未得到根本改变。入世将为我国建立公共财政机制提供重要的外部推动力。

（二）明确重点，集中财力扶持优势产业发展

入世标志着我国经济的发展融入了经济全球化的主流。政府在制定产业发展规划时，要从世界范围配置资源，参与市场竞争和国际分工。要从比较优势原则出发，参与全球经济结构调整，准确定位各地经济发展的重点产业。对于劣势产业不能一味扶持，而应按照市场经济的规律办事，果断地进行结构调整。多年来不少地方对一些不具有竞争力的企业给予了大量的财政、税收、金融方面支持，结果往往是企业没有发展，问题却越来越多。有限的政府财政资源应当集中扶持有竞争优势、能发展壮大、具有较好经济效益的重点产业、重点企业。因此，要对现有的财政补贴项目进行清理，取消对落后产业的扶持，收缩政府财政补贴的范围，集中财力以符合市场经济规律和WTO规则要求的形式，重点扶持优势产业和企业的发展。

（三）改革财政补贴制度，适应WTO规则要求

根据SCM协议，目前我国财政补贴既存在“红灯”性质的为数不少的禁止性补贴，又有“绿灯”性质的允许采用的不可诉补贴，还有不少介于二者之间的“黄灯”性质的可诉补贴。还有许多不属于补贴意义的又能同样达到补贴效果的财政支持方法。改革我国现行财政补贴制度可以从以下四个方面着手：

1、取消禁止性补贴，谨慎使用可诉补贴，拓展使用不可诉补贴。出口补贴和进口替代补贴是SCM协议明令取消的禁止性补贴，也是各国开展反补贴行动的重点，容易引发国际贸易争端，应进行全面清理后取消。出口直接补贴可以改为通过政府出资扶持出口产品推介、拓展国外市场等间接促进方法；进口替代补贴可以通过改为对国内产品的技术开发等国内生产环节实行补贴支持，帮助其降低成本，提高科技含量，增强竞争力。可诉补贴范围内的补贴措施在使用时应关注补贴的总量、受补贴的出口产品在进口国的市场份额，适时调整补贴政策。对不可诉补贴范围内的企业研发、产学研结合、环保、社会保障等形式补贴在符合SCM协议具体规定的前提下，可以大胆使用，亦可将一些可诉补贴改为使用SCM协议允许的补贴项目实施财政援助。

2、建立国有资产投资预算，支持重点产业企业发展。SeM协议对补贴的限制都是针对政府对企业生产经营的扶持，政府投资入股虽被视为补贴的一种，但并未加以限制。我国是以公有制为主体的国家，国有资产数量庞大，建立国有资产投资预算是所有制经济结构的要求。政府对重点发展的产业采取投资参股，对需要重点扶持的国有企业增资扩股等形式予以资助，比之对生产经营过程的补贴效益更佳，也可以避免直接补贴可能带来的贸易争端。

3、完善财政补贴分配制度。我国政府在加入WTO时承诺，以国有企业为主要对象的补贴视为专向性补贴。同时，根据SCM协议第2条的规定，“如果授予机关或其运作的立法制定了获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，且该资格为自动的、标准和条件得到严格遵守，则该补贴不存在专向性。”多年来，我们在补贴资金的分配上过于随意，财政补贴的使用效益低下，往往无法实现设立补贴的初衷。因此，有必要在对补贴项目的设立严格管理、科学论证的基础上，对补贴的安排使用建立公开、公平、科学、透明的管理制度并严格遵照执行。在获取补贴范围上要打破所有制界限，产权归属不应成为获取补贴的条件限制。这也是适应WTO透明度和国民待遇原则的要求。

4、统筹运用税收和预算支出两种补贴手段。获得财政援助和应缴纳税收的减免均被视为SCM协议下的补贴，而根据该协议的规定，政府确定或改变普遍适用税率的行动不得视为专向性补贴。税收优惠意义上的补贴是指法定税负的减免。税率的调整是一国的经济主权，对具体减让关税承诺之外税种的开征、税率的调整并不加以限制。因此，如果一些税种实行浮动税率，可以对特定产品实行低税负，同样可以达到预算支出补助的扶持效果，特别是对SCM协议所禁止的补贴可以通过降低税收负担予以扶持。因此，要把税收和预算支出两种手段有效结合起来，共同实现政府扶持目标。

背景资料

《补贴与反补贴措施协议》，简称SCM协议。主张补贴的专向性限制原则，反对给予特殊企业或产业、一组企业或产品补贴。

被禁止的补贴：俗称红色补贴，包括出口补贴和进口替代补贴。

可诉补贴：俗称黄色补贴，指既不被禁止又不能免于质疑的补贴，关键是不能通过使用专向性补贴而给其他成员国的利益造成不利影响。

不可诉补贴：俗称绿色补贴，是允许的补贴。包括给予基础研究的资助，作为地区发展总体计划的一部分给予贫困地区的援助，以及为使现有设施适应新的环境要求而提供的援助，时间为5年。