宜昌市利用外国政府贷款起步于1988年，截至2002年6月，共实施外贷项目10个，分布在能源、交通、城建、环保、建材、轻纺食品等领域，累计利用外国政府贷款6160万美元。这些外贷项目的实施，对宜昌市工业技术改造，提高工业技术水平，改善人民群众的生活环境，加强地方财源建设，促进经济和社会的全面发展发挥了积极的作用。

由于过去传统外贷管理体制的弊端，外贷项目缺乏科学、有效的全过程管理，各部门在“借、用、还”责权利上极不统一，造成了部分项目盲目上马、重复建设、效益低下，甚至资不抵债，给地方政府和财政带来了巨大的债务压力和风险。为彻底改变这种状况，随着外贷管理职能的划转，宜昌市财政部门充分发挥财政职能，强化管理，逐步探索出了一套外贷管理工作的新机制。

一、深入调查，摸清家底，盘活管好老项目

1999年外贷管理职能划转到财政部门后，为尽快掌握情况、进入角色，宜昌市财政部门对辖区内已实施的宜棉片棱织机项目、市自来水公司供水项目、市柠檬酸厂项目、市钢琴厂项目进行了全面清理，多次深入到每个项目单位进行调查，对这4个外贷项目的外贷总额、还本付息情况及项目单位的生产经营状况做到心中有数，并搜集相关资料，对每个项目都建立了详细的外贷档案。从调查的情况来看，可谓喜忧参半。宜昌市棉纺厂片棱织机项目、宜昌市自来水公司供水工程项目，由于可行性研究充分、管理有方，项目执行情况较好，真正达到了通过利用外贷引进先进设备和技术，提高管理水平的目的。而宜昌市柠檬酸项目、宜昌市钢琴厂项目，由于在上项目时可行性研究不够，内配资金和流动资金不到位、缺少必要的技术力量等原因，从项目建成起就一直没有正常的生产和经营。宜昌市柠檬酸厂从1998年已停产至今，引进的先进设备长期闲置，锈蚀严重，国内配套设备又被强制拍卖。宜昌市钢琴厂生产也处于停顿状态，由于其最终担保人为宜昌市政府，其历年拖欠的外债无力偿还，省财政厅已采取了财政扣款等措施，给市财政造成了巨大的还款压力。

为盘活企业，市政府和市财政等有关部门采取有力措施，解放思想，积极探索各种资本营运方式，加强对外合作，力争使企业走出困境。如钢琴厂项目，2000年8月与香港柏斯琴行签定了协议，协议规定钢琴厂将厂房及部分设备租赁给柏斯琴行进行钢琴生产，并由柏斯琴行根据生产高质量钢琴的要求，对厂房及设备进行改造，分步启动各个车间的生产，在整个生产线全面投产后，钢琴厂用厂房和设备入股，柏斯琴行用资金及设备入股组建新的公司。2002年5月7日，在香港“三峡·宜昌投资项目洽谈会”上，宜昌市的代表与香港柏斯琴行有限公司签定了钢琴增资扩建项目协议书，宜昌市钢琴厂的经济运行出现了重大转机，有望履行偿还外贷的责任。

二、强化管理，跟踪服务，建好管好在建项目

外国政府贷款的管理是财政部门的一项新职能，存在管理法规和办法不够完善，管理经验缺乏等问题。为此，宜昌市财政部门在总结以往外贷项目失败教训的基础上，积极探索，在新项目的实施中强化管理，充分发挥财政职能。

1.理顺关系，加强领导。为加强对外国政府贷款工作的领导，宜昌市政府成立了由分管财政的副市长任组长，政府副秘书长和财政局长、计委主任任副组长的利用外资领导小组，成员由计委、财政局、审计局、经贸委、外经委、人行、中行等7个部门负责人组成。领导小组成立以来，宜昌市根据上级有关外贷项目审批程序和项目管理的要求，逐步建立了一套借用还相统一、责权利相结合的管理体制。对所有外贷项目的申报，都须提交领导小组审批，再由市计委和市财政局及相关部门对项目进行评估，市计委负责报上级计委批准立项，市财政局负责项目担保、配套资金和还款来源的最终审核确认并上报。对项目执行中的监督管理实行同级监管与上级监管相结合的办法，上级主管部门有权对外贷项目单位和下级监管部门实施监督管理。这种外贷管理体制，为财政部门充分发挥职能，实施对外贷项目的全过程管理提供了体制保障。

2.筹措资金，确保配套。国内配套资金的落实是外贷项目是否成功的关键。宜昌市财政部门在外贷项目的执行中，多渠道筹措资金，确保外贷项目配套资金的落实。总投资8.68亿元的宜昌长江公路大桥项目，利用加拿大政府贷款982万美元，内配资金比重很大，除国家计划安排的无偿资金和银行贷款外，地方财政在非常困难的情况下，为其多方筹措配套资金6000万元，确保了工程按时完工，2001年10月大桥已正式建成通车，并开始收费还贷。五峰山山集团利用德国政府贷款280万美元，引进当今世界最先进的新型装饰板和耐磨地板生产线。由于该项目内配资金需2068万元，对于贫困的山区来说筹资压力很大。为支持该项目顺利实施，加快贫困山区的经济发展，同时为最大限度降低财政风险，市财政局将工业技改资金、对口扶贫资金集中向外贷项目倾斜，为其安排了各种配套资金400万元。目前，该项目已建成投产，并在全国11个城市建立了总经销公司，销售市场已逐步打开，前景看好。2001年，该项目实现了产品销售收入5968万元，上交税金775万元，今年预计实现税金过1000万元，已成为五峰县的支柱产业和财政收入的重要来源。

3.加强监督，跟踪服务。原有外贷管理体制中财政部门对项目单位缺乏有效的监督手段，从而使财政部门的担保责任变成了财政风险。针对这一情况，宜昌市财政部门在工作中加强对外贷工作的监督力度。一是对新实施的一、二类项目实行了会计委派制。如长阳县招徕河水电项目，县财政局分管局长担任项目单位的财务总监，金融股长为委派会计，主要负责对项目的贷款协议、转贷协议、项目资本金、国内配套资金、招标采购合同和生产经营情况、财务收支情况进行反映和监督，及时掌握项目单位资金流量、流向和项目进展情况。二是对新上项目的招标采购进行全过程监管。如市城建环保利用日本政府贷款项目的采购招标中，市财政局全程参与并主持了议标、评标、揭标，同时还请纪检、监察部门及新闻单位参与现场监督，确保招标过程各个环节公开、公平、公正。三是建立提款报账监督机制。在省财政厅的大力支持下，要求项目单位的提款报账必须得到县、市财政部门的同意，改变过去的事后监督为事前监督，财政部门对项目单位的资金监管力度大大增强。

在加强管理的同时，还特别强调对项目的跟踪服务。宜昌市塑钢门窗项目，在上级部门批准利用奥地利政府贷款274.78万美元引进塑钢门窗生产设备后，由于各种原因其转贷协议迟迟不能签定。为此，财政部门多次帮助企业协调各方面关系，终于在2001年底企业与转贷银行签定了转贷协议，保证了项目的顺利实施。

三、落实债务，采取措施，确保还本付息

外国政府贷款能否及时、足额地偿还本息，关系到对外信誉和对外开放的形象，为此，宜昌市财政部门加大了对外贷到期偿还的管理力度，建立了一套切实可行的外债偿还机制。

1.加强催收，主动还款。对于目前执行情况较好且有一定还款能力的项目，加大催收的力度，强调外贷偿还的重要性和必要性，使项目单位主动还款。宜昌棉纺厂利用日本政府“黑字还流”贷款472万美元，引进国际先进水平的片棱织机等纺织设备，由于技术先进、管理得当，使该厂在还款阶段，积极主动，现已按合同还清了全部本金和利息，成为首家执行完毕的外贷项目，极大地维护了宜昌市的信誉。市自来水公司利用比利时政府贷款315万美元，新建第四水厂项目，虽然项目由于水源等原因尚未发挥设计的效益，但项目单位讲信誉、顾大局，积极主动地用其他水厂的利润，及时、足额地偿还贷款，到目前为止，该项目已累计还款55.02万美元。

2.分清责任，督促还款。原有的一些外贷项目的担保部门较多，财政部门认真查找依据，分清责任，在项目单位无力还款的情况下，积极督促其担保单位履行担保责任，以确保外贷的偿还。宜昌市柠檬酸厂利用奥地利政府贷款454.5万美元新建柠檬酸生产线，由于种种原因企业早已全面停产，已无偿还外贷的能力。为此，财政部门多次到其担保单位中国银行宜昌分行，督促其履行担保责任。到目前为止，中国银行宜昌分行已代柠檬酸厂偿还外债380万美元。

3.中央扣款，落到实处。目前，上级财政部门已对宜昌市外贷项目的拖欠本息采取了财政扣款等措施，给财政部门造成了巨大的还款压力。宜昌市钢琴厂利用北欧投资银行贷款500万美元，引进钢琴生产线，在企业无力还款造成拖欠的情况下，上级财政部门已先后三次累计扣款2191万元（折264.3万美元）。在每笔中央扣款发生以后，财政部门都立即与钢琴厂办理了借款合同，并将钢琴厂的土地、房产、设备等在有关部门的配合下办理了抵押手续，以确保债务的落实。

四、积极主动，筹措资金，建立还贷准备金

还贷准备金的建立，对保证外国政府贷款的按期偿还，维护信誉，防范财政风险，有着十分重要的意义。

1.积极建立财政还贷准备金。财政部门作为一、二类外贷项目的借款人和担保人，承担着外贷偿还及连带责任。为确保外贷按时、足额偿还，必须建立财政还贷准备金。针对部分外贷项目经济效益差和还款能力弱的情况，宜昌市财政局在全面调查外贷项目状况的基础上，及时向市政府、市人大汇报，提出了建立财政还贷准备金的方案，得到了采纳，从1998年起从预算安排1000万元建立了市级财政还贷准备金，并根据财力的好转逐年递增，用于承担个别外贷项目和世行项目无力还款的连带责任，到2002年已达到5000万元的规模。同时，要求有外贷项目的县市必须尽快建立县级财政还贷准备金。从目前情况看，各县市财政局对建立还贷准备金非常重视，全市大多数县市已建立了县级财政还贷准备金。财政还贷准备金的建立，改变了外贷偿还上的被动扣款受罚局面。1999年五峰山山地板项目在转贷阶段，由于受到钢琴厂项目拖欠外贷本息的影响，中国进出口银行迟迟不签转贷协议。为此，市财政从还贷准备金中及时为钢琴厂项目偿还到期本息500万元，使五峰山山集团的外贷项目免受牵连，顺利完成了项目的转贷工作。截至目前，宜昌市从财政还贷准备金中替项目单位累计偿还到期外贷本息2191万元。

2.从源头抓起，建立还贷准备金。为防范财政风险，在项目申报过程中，就要求项目单位建立还贷准备金。猇亭塑钢门窗项目，还款期从2011年—2026年，猇亭区政府已向市财政局出具书面承诺，将从项目建成投产开始，建立还贷准备金并存入市财政局专户。宜昌长江公路大桥项目，2001年10月正式建成通车。该项目还款期从2003年—2039年，项目单位已从今年开始，根据还款额度提取一定比例的收费收入，建立还贷准备金。

3.督促项目单位将偿债准备金纳入财政专户管理。如宜昌市酸雨监测项目，还款期从2004年—2011年，项目单位从2000年起，每年从收取的排污费中提取8%存入财政专户，建立了偿债准备金，到目前为止，累计提取76万元。宜昌市自来水公司项目，从1999年进入还款期后，按照年度还款总额每月存入专户8万元，建立了还贷准备金，以确保外贷按时偿还。