企业职工基本养老保险制度是社会保险制度的核心内容，养老保险基金收支能否平衡，直接关系到能否按时足额发放企业离退休人员基本养老金。目前，养老保险制度面临着人口老龄化、个人账户空账运行、基金收支矛盾突出的问题，基金缺口呈逐步增长态势，养老金发放遇到了前所未有的压力。以江苏省为例，自1997年起，已连续6年出现当年养老保险基金收不抵支，预计今年缺口将超过30亿元，养老金保发放的难度越来越大。如何完善养老保险制度，使养老保险基金从机制上能够自求平衡并出现结余，已成为必须积极研究解决的重要问题。

一、养老保险基金收支不平衡的原因分析

养老保险基金收支不平衡除人口老龄化趋势加快因素外，还与养老保险制度、基金征收管理、经济发展程度、财政保障能力等多方面因素密切相关。要研究养老保险基金的收支状况，必须从这几方面进行分析。

1.制度不合理。我国养老保险制度、工资制度、退休制度存在明显的影响和制约养老保险基金收支的因素。在养老保险制度方面，实行社会统筹与个人账户相结合是可行的，缴费比例也是合适的。但随着生活条件的改善和人均寿命的延长，把企业离退休人员离退休后的平均余命假定为10年，已明显不合理。据有关资料显示，我国人均寿命已超过72岁。这就相对延长了养老金的支付期，基金收支出现缺口在所难免。在工资制度方面，我国长期实行的是低工资制度，现在的“老人”缴费时间短，且缴费额小，“中人”缴费时间虽然较长，但由于1984年前工作年限视同缴费，1984年后较长一段时间工资水平仍然较低，缴费额也不高，而按照“老人老办法、中人中办法”来计算养老金待遇，使养老金替代率较高。据了解，全国养老金平均替代率超过80%，部分地方甚至超过200%。在养老金待遇调整方面，实际上每隔一段时间进行调整，养老金增长速度明显高于职工工资的增长速度，养老金支出的增长速度明显高于养老保险费收的增长速度。在退休制度方面，一般是男同志60岁、女同志55岁退休，特殊工种提前5年退休。加之各地出现了不少虚假病退、提前退休的现象，这就导致职工缴费年限缩短，享受待遇时间延长，企业负担转嫁给了社会，扩大了基金缺口。

2.征管体系不完善。社会保险费实行税务征收后，劳动部门负责征收前的社会保险关系确定、缴费基数核定以及养老金发放；税务部门负责基金征收；财政部门负责资金管理和确保养老金发放。由于未能从机制上明确三部门间的权利与义务，导致三部门联系松散，配合不密切，基金征收不理想，支出存在虚报冒领现象。

3.经济发展不平衡。经济发展是养老保险制度良性运行的基础。在经济发达地区，虽然养老保险基金收支存在缺口，但财政保障能力强，能够做到养老金的按时足额发放。在经济欠发达地区，参保职工、职工缴费工资都不能较快增长，财政收入也增长乏力，财政资金保障能力不高，这都给养老保险工作带来不利的影响。

二、确保养老保险基金收支平衡的思路与措施

面对养老保险工作中的新情况、新问题，我们应通过深化改革，加强养老保险基金征管，多渠道筹集资金，解决养老保险基金收支中的现实压力，化解潜在风险，建立收支平衡新机制。

1.建立多层次的职工养老保险体系。从国情出发，建立以基本养老保险、补充养老保险（企业年金）、个人储蓄性养老保险为内容的多层次职工养老保险体系。这一体系架构要求合理确定基本养老保险的“基本”水平，既要让企业离退休人员享受经济发展的成果，又要从实际出发，特别是从各地经济社会发展水平与财政保障能力出发，合理确定基本养老金的水平与计发办法。科学确定养老金的调整机制，防止养老金水平高于在职职工的平均工资水平，防止养老金支出规模超越养老保险基金收入的支撑能力与当地财政的保障能力。企业要为职工建立补充养老保险，单位缴纳的在规定比例以内部分在税前列支，个人缴纳在规定比例以内部分免征个人所得税，并规范补充养老保险基金的管理与投资营运。在个人储蓄性养老保险方面，要取得实实在在的进展，出台指导性意见，鼓励职工进行个人储蓄性养老保险，对其支取使用作出具体规定，保障这些储蓄资金真正用于职工退休后的生活。

2.完善法规政策制度。一是尽快研究制定《社会保险法》，并据此制定《养老保险条例》。加快社会保险税费改革步伐，强化社会保险费征管执法的刚性，适时开征社会保障税。二是完善养老保险制度。个人账户储存额的计算，男同志应按15年，女同志应按20年计算。参保职工缴费、退休后享受养老金待遇的，至少要缴费15年以上，并一直缴至退休时为止。三是在开征社会保障税之前，明确社会保险费由地方税务部门征收。征收社会保险费是地税部门一项重要职责，财政不另安排税务征收经费。四是针对地税部门实行省以下垂直管理的实际情况，改革社会保险费征收计划的下达方式。五是根据我国经济发展、人口、就业等因素，适时调整退休制度，延长退休年龄。

3.大力发展经济，增强基本养老保险的可持续性。社会保障工作既能促进经济发展与企业改革，同时社会保障工作又依赖于经济发达程度。大力发展经济是确保养老金按时足额发放、养老保险制度健康运行的根本所在。经济发达地区要锦上添花，培植新的经济增长点，把经济做大、做强、做优，提高经济运行质量，保持经济快速、健康、稳定增长。经济欠发达地区要积极寻求体制创新、技术创新和管理创新，想方设法、千方百计把经济搞上去。当前，要结合区域经济发展、企业改制改组、下岗职工基本生活保障与失业保险并轨，继续实施招商引资，大力扶持个体私营经济，做好经营城市这篇大文章，增加就业机会，增加养老保险的缴费人数与征缴额，使基本养老保险基金收支进入良性循环，具有可持续性。

4.完善税务征收措施，建立征管新机制。一是改革社会保险费征收计划的下达方式。社会保险费征收计划由省财政提出，报省政府批准后下达给省地税部门，由地税部门逐级分解下达。制定《社会保险费税务征收考核办法》，省政府对社会保险费计划的完成情况进行考核。二是各级财政、地税、劳动保障、人行、工商等部门要加强配合。要进一步加大工作力度，提高税务征收工作整体效率，使征缴率真正达到92%以上。每年的扩面、接续保险关系工作都要取得实实在在的进展，企业在进行工商、税务登记时必须办理社会保险关系，年检时要缴清社会保险费，真正做到应保尽保，应收尽收。三是缴费对象、缴费基数、缴费情况等要核实准确，各项信息要及时提供和反馈。四是征收的资金要及时缴入社会保障基金财政专户，财政部门要与劳动部门一起加强养老金支出管理。五是制定养老保险费清欠计划，尽快收回陈欠，减少或避免新欠，对违规占用的基金尽快收回。六是建立和完善养老保险省级调剂金制度，发挥养老保险省级调剂金的作用。

5.研究建立新的社会保障筹资机制。目前补充社会保障资金的主渠道是财政预算资金，其他资金来源渠道少，虽然有些地方调度或调用了其他资金，但不规范，缺乏政策依据。要使基本养老保险具有可持续性，确保养老保险基金长期平衡，除了要调整财政支出结构、逐步将社会保障支出占财政支出比重提高到15%—20%外，中央有关部门要研究出台建立新的社会保障筹资机制的政策。明确从预算外资金中提取、从国有资产收益中划转、从体育和社会福利彩票发行收入中提取、对特定消费或特定行业开征社会保障附加税、鼓励社会捐赠等渠道筹集社会保障资金，从机制上保证社会保障资金的投入，为包括基本养老金发放在内的社会保障工作提供资金保证。

6.建立养老保险基金收支平衡机制。在经过上述努力后，养老保险基金收支仍有缺口的地区，要客观分析与正确对待。一方面，随着中央财政收入占全部财政收入比重的增大，中央财政要加大对各地、包括经济发达省份的转移支付力度，帮助各地解决基金缺口问题。另一方面，要明确地方政府在确保养老金发放中的责任，建立确保养老金按时足额发放工作责任制。省对市、省市对县也要给予一定的支持与帮助，补助要与地方努力程度、工作实绩挂钩，逐步建立养老保险基金收支平衡新机制。江苏省近两年的实践证明，按照早预算、早安排、早平衡的原则，由省财政、劳动等部门多渠道筹集资金、省辖市适当支持，在年初对养老保险基金收支缺口大、无积累、财政比较困难的市县进行重点补助的方法是行之有效的，基本实现了养老保险基金的收支平衡，保证了养老金的按时足额发放。在具体补助方式上，要根据各地GDP、企业职工工资总额等因素进行分析，科学核定各地的养老金缺口，对各地的补助额一定几年不变，在此期间，新增的缺口由各地自行解决。

（作者为江苏省财政厅副厅长）