时间:2020-02-12 作者:丛培德 张宪旺 解希民 (作者单位:山东省财政厅 中国财经报社)
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摘要:
山东省菏泽市从2013年10月开始,积极探索公共资源配置方式改革,让政府的“有形之手”和市场的“无形之手”紧密结合,创新实行了公共资源“一个‘笼子’储存、一个平台配置、一个渠道收支、一套机制监督”的“四位一体、联动监管”的配置模式。大幅度减少政府对资源的直接配置,推动公共资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。截至2014年9月,通过市场化配置,菏泽市仅市级就完成公共资源交易项目472个,交易金额175.05亿元,实现增收节支8.42亿元。
政府主导,统筹设计,改革要从整体利益出发
(一)政府出面,组织领导。构建高效规范的公共资源配制领导体制和工作机制,是做好公共资源配置方式改革的关键。菏泽市委、市政府对公共资源配置方式改革高度重视,将此作为转变政府职能、预防腐败、优化营商环境的重要抓手,组织财政、监察、编制、法制等部门组成联合调研组,先后赴厦门、合肥等10多个地方学习调研,研究确定了改革的方向、思路、步骤、方法措施、时间表、路线图等,建立了“党委政府统一领导、联席会议统一协调、财政部门综合监管、行业监管部门各负其责、监察审计部门同步监督”的“五位一体”领导体制和组织协...
山东省菏泽市从2013年10月开始,积极探索公共资源配置方式改革,让政府的“有形之手”和市场的“无形之手”紧密结合,创新实行了公共资源“一个‘笼子’储存、一个平台配置、一个渠道收支、一套机制监督”的“四位一体、联动监管”的配置模式。大幅度减少政府对资源的直接配置,推动公共资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。截至2014年9月,通过市场化配置,菏泽市仅市级就完成公共资源交易项目472个,交易金额175.05亿元,实现增收节支8.42亿元。
政府主导,统筹设计,改革要从整体利益出发
(一)政府出面,组织领导。构建高效规范的公共资源配制领导体制和工作机制,是做好公共资源配置方式改革的关键。菏泽市委、市政府对公共资源配置方式改革高度重视,将此作为转变政府职能、预防腐败、优化营商环境的重要抓手,组织财政、监察、编制、法制等部门组成联合调研组,先后赴厦门、合肥等10多个地方学习调研,研究确定了改革的方向、思路、步骤、方法措施、时间表、路线图等,建立了“党委政府统一领导、联席会议统一协调、财政部门综合监管、行业监管部门各负其责、监察审计部门同步监督”的“五位一体”领导体制和组织协调机制。为做好公共资源配置方式改革工作,2013年1月,菏泽市组建了公共资源市场化配置监督管理局,直属市政府,挂靠财政局,负责贯彻有关法律法规和政策,专职组织实施公共资源市场化配置工作。同时,建立联席会议制度,由市政府办公厅、监察、财政、发改部门牵头,审计、法制、国资及相关行业部门参与,承担对重大事项的集体会商决议,联席会议办公室设在财政局,负责全市公共资源市场化配置工作的推进、组织和协调工作。
(二)摸清家底,规范立项。为摸清全市公共资源项目、市场、收支和监管情况的底数,菏泽市制定了《公共资源市场化配置清查规范方案》。2013年9月至2014年3月,从市直相关部门抽调60多人,全面开展了公共资源项目清查规范工作,市级共清查梳理出公共资源项目9类、108款、418项。其中,收益性资源5类、52款、156项,包括土地、矿产开发等自然资源15项,垃圾处置、城市供水等社会资源6项,公共设施广告设置、公共设施使用、公共活动承办、公共资金银行开户等行政资源93项,知识产权、行政事业单位通用专用设备等资产资源53项,其他收益性资源1项;支出性资源4类、56款、250项,包括通用设备、建筑建材、医药品等货物项目91项,建设施工、水利施工等工程项目29项,信息技术、维修和保养、住宿和餐饮等服务项目100项,涉农、民生、发改管理等项目资金分配30项。另有公共资源配置市场11个,配置监管主体有财政、建设、水利、交通、公路、发改、国土、国资、经信、林业、农业11个,操作机构91个,评标专家1560人,监管法律、法规、规章和规范性文件210件。明细了家底,就为立项规范管理奠定了基础。
(三)建章立制,有序管理。2013年以来,菏泽市先后出台了50多项具体操作办法。在顶层设计层面,出台了关于全面推进和规范公共资源市场化配置工作的意见、公共资源市场化配置监督管理办法和政府采购管理办法。在实施层面,出台了监管办法实施细则和项目、预算、市场、联动监督4个体系的监管办法。在操作层面,制定了信息发布、不良行为监管、投诉处理、竞争主体监管、评标(审)专家监管、中介机构和技术专家监管、财政监督检查、政府采购预算、保证金监管和服务费监管等办法,初步形成了较为全面的制度保障体系,确保了全市公共资源市场化配置的有效运作。在此基础上,强化分类指导,对公共资源市场化配置推行较好的项目,着力在制度规范上下功夫;对条件成熟尚未推行的项目,继续发挥政府行政配置作用,强化监督措施,提高操作透明度。建立信用体系,完善公共资源交易信用评价、项目考核、合同履约、黑名单等市场信用记录,建立健全失信惩戒制度和守信激励制度,营造了诚实有益、失信必惩的市场氛围。
四位一体,联动监管,改革要遵循客观规律
(一)建立统一的公共资源项目管理体系,实行“一个笼子”储存。为有效破解公共资源多头管理、家底不清和市场化配置程度低的难题,菏泽市按照专有性、公共性、公益性和市场配置可能性的原则,经过科学规划和论证,在向各部门和社会各界征求意见的基础上,向全社会确定并公布了10大类、746项的公共资源品目目录。其中,收益性公共资源5类、340项,支出性公共资源5类、406项。在摸清公共资源家底的基础上,按照“部门主导、财政监管、联合建库、信息共享”的原则,初步建立了公共资源项目库,提高了政府统筹公共资源的能力。减少行政配置项目,列出了第一批市场配置项目清单297项,明确了公共资源管理部门的主体责任。着力将部分自然资源、资产资源等收益性资源和工程、货物、服务等支出性资源推向市场。目前,公共资源市场化配置比例已由2012年的13%提高到33%。
(二)建立高效的公共资源配置市场体系,实行“一个平台”配置。为有效解决公共资源配置市场各自为政、管办不分、部门说了算等问题,菏泽市整合现有的土地、工程、政府采购等11个公共资源交易市场,制定具体操作流程15项,建立了市区共用的公共资源交易平台;构建了管理、操作和服务既相分离又相协调的市场运行机制;制定了统一的交易流程和规则,确保了配置过程和结果的公开、公平和公正。政府购买了代理服务,切断了公共资源管理部门、代理机构、评标专家、市场主体之间的经济联系;落实公共资源管理部门和行业监督部门的主体责任,强力推动进场交易。全市第一批297项市场化配置公共资源项目,目前已全部分期分批纳入统一交易平台配置。截至2014年8月,市级共实现收益性资源进场交易额143.5亿元,支出性资源进场交易额17.1亿元,增加收入7.05亿元,节约支出2.55亿元,统一进场交易率达100%。
(三)建立规范的公共资源配置收支管理体系,实行“一个渠道”收支。为有效破解配置预算不健全、收支不规范等问题,菏泽市建立了公共资源配置收支预算制度,设立了预算收支科目,设计了预算、决算表格,并将其纳入政府预算、部门预算和单位财务收支计划,接受人大、政协和社会监督。明确了公共资源管理部门在预算编制和执行中的主体责任,实行公共资源配置预算,和部门预算、单位收支计划同步编制、同步执行。2014年,根据公共资源品目目录、公共资源项目库和公共资源配置目录,分市场配置和行政配置,试编了公共资源配置预算。在组织预算执行过程中,按照预算和市场配置结果,对形成的财政收入,实行财政直接征收;对形成的财政支出,严格实行国库集中支付或财政直接支付;对未纳入部门预算管理的配置收支、保证金等,实行“集中账户、集中收付、集中结算、集中监督”,严格执行“先预算、后执行,先采购、后拨款”,公共资源配置超收和结余由政府统筹安排使用。对依法不予退还的保证金,全部上缴财政。截至2014年9月,市级公共资源市场化配置收入直接征收率和支出规范率均为100%。
(四)建立部门联动的公共资源配置监管体系,实行“一套机制”监督。菏泽市在改革过程中,明确了财政部门牵头、组织、协调、推进、监管等职责,各行业监管部门监管职责,以及审计和监察部门依法履行审计和行政监察职责,各部门分工明确、协调联动、运转高效,形成强大合力,较好地保障了改革效果。一是财政部门牵头抓总。重点强化财政部门对配置预算、收支过程和市场化配置的综合监管,注重建设统一交易平台,制定统一运行规则,牵头组织实施公共资源市场化配置改革工作。二是行业部门首席监督。落实行业监督部门的首席监督职责,由其组织实施本行业有关交易规则、运行程序、监管制度和责任追究制度等,调动行业监管部门的积极性,促进责任落实。三是职能部门合力监督。依法保障监察、审计、检察等部门行使监督职能,建立了监察机关日常巡查、电子监察和执法核查制度,审计机关现场监督、定期审计制度,以及检察机关预防职务犯罪长效机制,形成公共资源市场配置全程监督网络。四是建立考核评价机制。将公共资源管理部门和行业监督部门的工作与党风廉政建设、经济责任审计、绩效评价以及预算安排等挂钩,形成多角度、全方位监督制约体系,将权力关进制度的“笼子”,不让任何单位和个人影响市场配置。
转变职能,优化配置,改革要注重经济社会效益
(一)改变了思想观念。公共资源市场化配置,使得自然资源、社会资源、行政资源、资产资源等都进行公开交易,不仅促使人们以市场化思维来考虑问题,而且促进了工作方式的转变。对政府部门来说,工作理念由靠计划、靠行政手段转为利用经济手段,由忽视闲置资源变为主动开发利用资源,由花钱养人变为花钱办事。向市场交权、由市场说了算的观念逐步形成。对市场竞争主体来说,经营理念由原来找市长变为找市场,由原来想方设法投机获利变为现在诚信守法经营,由暗地较劲变为公开竞争,由靠关系揽活变为靠质量和价格取胜。对普通公众来说,思想观念发生了改变。公共资源品目目录和配置目录的公布,使更多的人了解了公共资源由市场配置的方向和政策,增强了市场化配置的自觉性,同时也给人们公平参与公共资源配置竞争增加了新的期待,引起了社会各方面的关注,大大增强了公共资源市场化配置的氛围。
(二)转变了政府职能。公共资源市场化配置改革,促进政府职能转变,推动由行政审批转向市场配置,由行政主导转向市场竞争,把不该由政府管的公共资源配置交给社会组织和中介机构,实现了从政府包办到主要依靠市场调节的转变,避免了一些单位和部门以权力配置公共资源的现象。2013年以来,市级精简行政审批事项127项,取消行政事业收费项目100个,保留项目一律按下限收费。在推行公共资源市场化配置改革中,共向社会购买100个服务项目。同时对依附主管部门的中介组织进行了全面清理,113项非税收入全部纳入政务服务中心,由财政部门直接征收,促进了政府职能的转变,进一步提高了政府机关效能,节约了行政成本,增强了政府依法行政的能力。
(三)优化了资源配置。实行公共资源市场化配置,通过更大程度发挥市场在资源配置中的决定性作用,形成了政府有效统筹各种资源的动态机制,公共资源的配置更加科学化、效率化、合理化,闲置资源得到了有效利用,促进了其自我滚动、自我积累、自我增值和自我发展,实现了效益的最大化。
(四)激发了市场活力。推行公共资源市场化配置,将以前由行政审批的公共资源纳入市场化配置,引入了市场竞争机制,促进了统一开放的公共资源市场的形成。菏泽市实施这项改革后,取消了进入市场的限制,不再需要备案手续,规范了市场准入,吸引市场竞争主体大量进入菏泽市场,整个市场开放有活力,集聚能力明显增强。截至2014年8月,仅市级就引进市外代理机构43家,吸引市场竞争主体4102家,新增3260家。同时,通过市场化招标方式确定中介、代理机构等,扩大了代理市场,净化了市场环境。截至2014年9月,菏泽市本级公共资源市场化配置额170.05亿元中,公共设施广告设置和经营权获得收入2288.7万元,社会保险卡承办权获得政府收益3000万元,公务车保险节约资金48.8万元。
(五)推动了转型发展。公共资源配置方式改革,就是在发挥市场的决定性作用和更好地发挥政府作用之间寻求最佳契合点。菏泽市通过引入市场竞争机制,吸引社会资本不断流向节能、环保、自主创新等领域,有效促进了经济发展方式转变和结构调整,经济增长的质量和效益进一步提高。对政府采购进口产品进行严格审核,对节能、环保、新能源、自主创新等产品实行优购、首购等政策,对政府采购中小企业和安置失业、弱势群体等企业在预留份额、分值设定等方面予以特殊照顾。截至2014年9月,共购买自主创新、节能环保产品2亿元;市级支付资金1200万元,支持建设了城区公共自行车系统,采购自行车2000辆,建设站点100个;筹措资金1300万元,支持城区公交场站建设;支付资金7290万元,购买新能源公交车150辆。通过土地用途管制、市场配置,引进两个高科技孵化器项目,配置土地231亩,缴纳土地出让金1.82亿元,带动了高科技产业的发展。将100个服务类公共资源品目实行政府采购,2014年1—9月全市购买服务支出1.2亿元;国有股权交易480万元,增收441万元。2014年上半年,全市三次产业结构调整为12.8:54:33.2,三产占比提高1.2个百分点,对GDP的贡献率达到33.2%,比2013年同期提高4个百分点,全市经济结构进一步优化。
责任编辑 李艳芝
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