时间:2020-02-12 作者:钱巨炎 浙江省财政厅厅长
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摘要:
财政是国家治理的基础和重要支柱。预算法治化,是落实依法治国方略的突破口,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保障。新预算法全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神,将政府收支行为以及预算的编制、审查、批准、执行、调整和监督等程序,以法律的形式固化下来,使财税改革于法有据、有法可依,在财政发展史上具有里程碑式的意义。
从宏观层面看,新预算法有利于更好地发挥政府和市场两个作用。当前,财税工作的突出难题就是政府与市场边界不清,支出责任无限扩张,越位与缺位长期并存,导致财力紧张、效率低下。新预算法秉承公共财政理念,明确规定“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”,并弱化收入任务和考核,强化财政对经济的逆周期调节,明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这些措施,有利于规范政府行为,减少政府之手对市场主体的直接干预,使财政职能回归到保障民生、提供公共服务和公共产品上来。
从中观层面看,新预算法有利于更好地推动现代财政制度建设。十八届三中全会《决...
财政是国家治理的基础和重要支柱。预算法治化,是落实依法治国方略的突破口,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保障。新预算法全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神,将政府收支行为以及预算的编制、审查、批准、执行、调整和监督等程序,以法律的形式固化下来,使财税改革于法有据、有法可依,在财政发展史上具有里程碑式的意义。
从宏观层面看,新预算法有利于更好地发挥政府和市场两个作用。当前,财税工作的突出难题就是政府与市场边界不清,支出责任无限扩张,越位与缺位长期并存,导致财力紧张、效率低下。新预算法秉承公共财政理念,明确规定“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”,并弱化收入任务和考核,强化财政对经济的逆周期调节,明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这些措施,有利于规范政府行为,减少政府之手对市场主体的直接干预,使财政职能回归到保障民生、提供公共服务和公共产品上来。
从中观层面看,新预算法有利于更好地推动现代财政制度建设。十八届三中全会《决定》明确财税体制改革的目标是建立现代财政制度。新预算法在巩固部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府收支分类等改革成果的基础上,围绕如何提高预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性等重大问题,提出明确而具体的措施,如建立全口径政府预算体系、编制中期财政规划、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理等。这些措施,实质上是对财政预算制度的再造以及对财经秩序的重建,是建立现代财政制度的必由之路。
从微观层面看,新预算法有利于更好地促进公平与效率。公共财政一头挑着公平,一头挑着效率,两者不可偏废。新预算法更加注重公平与效率的平衡。公平方面,明确财政转移支付应以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,建立健全定期评估和退出机制,确保资金分配的科学性、公平性和公开性。同时,将预算公开的实践成果总结入法,形成刚性的法律约束,“让权力在阳光下运行”,维护社会公众的知情权、参与权和监督权。效率方面,新预算法把财政资金使用绩效放在突出的位置,很多法条都体现了绩效导向,如编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”,人大出具的预算审查报告,要就“提高预算绩效”提出意见和建议等。同时,新预算法还强化了厉行节约的原则和预算支出的刚性,要求严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出,把有限的财力用在“刀刃上”。
法律的生命在于实施,法律的权威源自实施。新预算法为深化财税体制改革提供了法律保障,是推进浙江财税改革的最大“借力”。浙江财政将秉承改革创新的优良传统,把贯彻落实新预算法与深化财税改革有机结合起来,以法治思维和法治方式推进改革,以改革成效营造并巩固普法用法的良好环境,加快建立具有浙江特色、全面规范、公开透明的现代预算制度。
一是在预算内容上突出“全”字。分散的、碎片化的收支盘子,不仅肢解了政府可用财力,削弱了资金的规模效应和集聚效应,还容易滋生设租寻租空间,影响公共资金安全。新预算法明确,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,并提出了建立全口径预算的改革方向。近年来,浙江大力推进以“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”为主要内容的综合预算改革,编制了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等4本预算,正是对全口径预算改革的积极探索。下一步,将按照新预算法的要求,进一步完善政府预算体系,细化各本预算的编制,扩大国有资本经营预算范围,加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,使政府预算真正做到纵向到底、横向到边、不留死角,全面完整地反映政府收支情况。
二是在预算控制方式上突出“实”字。原预算法规定预算审查的重点是收支平衡,同时要求预算收入征收部门完成上缴任务,这在客观上容易引发层层设置指令性计划、人为干预财税经济运行规律的冲动。新预算法改进了预算控制方式,要求建立跨年度平衡机制,更加实事求是。浙江将按照“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求,延长财政收支平衡的周期,研究编制三年滚动财政规划,根据经济和社会发展水平,尊重经济发展客观规律,科学合理、依法依规地组织收入,该收多少,就收多少,不能为了完成任务或实现收支平衡,采取收“过头税”、跨年度调剂收入等不当行为。
三是在预算执行上突出“严”字。预算具有法定性,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。要积极引导社会各界进一步增强对预算的敬畏心和遵从度,决不能把预算当成“唐僧肉”,人人都想吃、人人都可动。同时,不断完善各项制度和标准,夯实预算编制基础,把预算编实、编准、编细,编成一块“铁板”,而不是挤一挤都是水分、压一压都是空间的“海绵”。一经人大批准,就要严格执行,防止出现个人意志和行政权力凌驾于预算之上的情况。
四是在预算监督上突出“明”字。公开透明是现代政府和现代财政的本质要求。预算信息公开,不仅有利于发扬民主,有效行使社会监督,还可倒逼财政管理和改革,提高预算编制的科学性和预算执行的严肃性。浙江将在总结前期公开经验的基础上,进一步细化预决算公开内容,政府预决算细化到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预决算细化到具体项目。同时,树立问题导向和需求导向,从群众反映最强烈、需求最迫切的领域出发,加大对“三公”经费、民生政策、资金分配过程和结果、资金使用绩效等信息的公开力度,真正让老百姓看得懂、能监督。
五是在专项资金管理上突出“效”字。处理好政府和市场的关系,按照“四单一网”(即政府权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单、专项资金管理清单和政务服务网)建设的要求,厘清公共财政运行边界,大力清理整合专项转移支付项目,建立并完善专项资金管理清单,财政资金逐步退出竞争性领域,以清单的方式管钱、管权、管事。处理好省与市县的关系,合理界定政府层级间事权和支出责任,增加一般性转移支付规模和比例,推进专项性一般转移支付改革,实施因素法分配,将资金的二次分配权和具体项目安排权下放给市县,增强市县统筹可用财力的能力。处理好进与退的关系,建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,凡属“小、散、乱”以及效用不明显的,要坚决取消;凡属党委政府重点保障且具有公共性的领域,要积极进入,充分发挥财政集中财力办大事的制度优势。
六是在政府债务上突出“稳”字。地方政府适度举债,能够弥补建设资金不足,有利于代际公平,但必须遵循稳健性原则,切实防范风险。新预算法赋予了省级政府一定的举债权,体现了“修明渠、堵暗道”、“开前门、堵后门”的治理思路。浙江将按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定,修订完善地方政府性债务管理办法,妥善处理存量债务,在清理甄别的基础上,对属于政府应当偿还的部分,纳入预算管理,通过发行地方政府债券等方式予以置换。编制权责发生制政府综合财务报告,全面披露政府资产和负债信息,客观反映政府偿付能力和信用水平,为政府发债提供依据。
责任编辑 张蕊
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