2014年8月31日,全国人大常委会审议通过了预算工作委员会和财政部共同牵头组织起草的《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。这部新预算法,是党的十八届三中全会以后全国人大常委会通过的第一部对推动全面深化改革具有全局性影响的重要法律,全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神和深化财税制度改革的要求,充分彰显了中国特色社会主义预算制度的国家性、公共性、民主性、法治性和公开性,对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度、将预算权力关进制度的笼子,对于加强对政府全口径预算决算的审查和监督、推动人民代表大会制度与时俱进,对于运用法治思维和法治方式深化财税制度改革、全面推进依法治国,都具有重大而深远的意义。结合学习习近平总书记系列重要讲话精神和党的十八大、十八届三中、四中全会精神,从人大角度,仅就全面加强对政府全口径预算决算审查监督工作的法律保障方面,谈几点关于新预算法的认识。
一、确定现阶段政府全口径预算的范围,奠定了加强对政府全口径预算决算审查监督的现实基础。新预算法按照党中央关于加强对政府全口径预算决算审查和监督的要求,在总结实践经验的基础上,明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,首次确立了现阶段政府全口径预算的范围,并明确了四本预算的概念、编制原则和相互关系,确保政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
二、细化预算决算编制的具体要求,增强了对政府全口径预算决算审查监督的可操作性。对报送人民代表大会审查和批准的预算草案,新预算法要求,本级政府四本预算支出都应当按其功能分类编列到项,一般公共预算支出中的基本支出还应当按其经济性质分类编列到款。同时要求,决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。决算草案中的一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款。一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制,专项转移支付应当分地区、分项目编制。同时,新预算法还充实了有关预算决算编制和报送的具体规定:一是对预算批准前政府安排支出的情况应当在预算草案的报告中作出说明;二是特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况,应当向本级人大常委会报告;三是县级以上政府财政部门编制的决算草案应经本级审计部门审计后,报本级政府审定,由本级政府提请本级人大常委会审查和批准;四是各级财政部门应当按年度编制政府综合财务报告,报本级人大常委会备案。
三、完善初步审查制度,巩固了加强对政府全口径预算决算审查监督的制度保障。对预算草案初步方案、预算调整初步方案和决算草案,由人大有关专门委员会等进行初步审查,或者由人大常委会有关工作机构研究提出意见,是人大审查和批准预算决算和预算调整方案的法定前置程序,是一项重要的制度安排,具有基础性作用。新预算法进一步完善和规范了初步审查的范围、机构、时间,并明确了初步审查意见和有关研究意见的法律地位和作用。
四、明确重点审查的主要内容,开辟了加强对政府全口径预算决算进行实质性审查的实现路径。加强对政府全口径预算决算的实质性审查,是党中央的新要求、人民群众的新期待,也是各级人大不懈探索的老问题。对预算草案及其报告、预算执行情况的报告,新预算法明确了各级人民代表大会应当重点审查八个方面的内容。同时,还明确了向本级人民代表大会主席团提出的预算审查结果报告应当包括的四个方面的内容。对决算草案,新预算法则突出强调了县级以上人大常委会和乡镇人民代表大会要重点审查十二个方面的内容。
五、规范预算执行,加强对预算调整和地方政府举借债务的审查和监督。关于预算调整,原预算法的规定有点过于宽松,即仅指收支平衡的预算总支出超过总收入或者举借债务数额增加的部分变更。新预算法在增加举债情形之外,进一步明确规定,预算总支出的增减、调入预算稳定调节基金和调减重点支出数额三类情形也是预算调整,必须报请本级人大常委会审查和批准。对预算执行中不属于预算调整的地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化的特殊情形,也应向同级人大常委会报告有关情况。关于地方政府债务,新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以举借债务,但同时也规定了严格的审查和批准程序。如举借债务的规模由国务院报请全国人民代表大会或者全国人大常委会批准。省、自治区、直辖市政府依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报请本级人大常委会批准。省、自治区、直辖市一般公共预算执行中出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,省、自治区、直辖市政府可以增列赤字,但前提是报请本级人民代表大会或者其常务委员会批准,并在下一年度预算中予以弥补。
六、扩大公民有序政治参与,丰富了人大代表和社会公众加强对政府全口径预算决算审查监督的实现形式。为落实党的十八届三中全会精神,充分发挥人大代表在预算审查中的作用,扩大社会公众对预算活动的有序参与,新预算法规定,设区的市级以上各级人大有关专门委员会进行初步审查、常委会有关工作机构研究提出意见时,应当邀请本级人大代表参加。县、乡级人大举行会议审查预算草案前,应当采取多种形式,组织本级人大代表,听取选民和社会各界的意见。同时规定,公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为,可以依法向有关国家机关进行检举、控告。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。这些都为人大代表和社会公众加强对政府全口径预算决算的审查和监督提供了法律保障。
(本文为刘修文副主任2014年11月5日在我社举办的新预算法专题研读会上的讲话)
责任编辑 韩璐