摘要:
2011年3—5月审计署对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计。审计报告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。尽管目前地方债务风险可控,但是如果经济增速继续下滑,地方政府的财政能力和偿债能力受到较大影响,地方债务风险形成危机的可能性就会不断加大。为此,必须正视地方债务的存在,将其控制在安全范围内。
我国地方政府债务以政府负有偿还责任的债务为主,但或有债务的比例也相当高,地方政府债务向市级政府、东部地区、融资平台公司、银行贷款集中,在这些环节形成风险的机率较大。此外,还存在着如下特点:
第一,法律的不适应性导致地方政府融资行为扭曲。我国预算法明确规定地方政府不允许进行赤字预算和举借债务,但是地方政府又具有强烈的债务融资需求,中央政府通过两种方式在一定程度上缓解这当中的矛盾,一是将部分国债资金转贷给地方政府使用,二是由财政部代理地方发行债券。截至2010年底,这...
2011年3—5月审计署对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计。审计报告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。尽管目前地方债务风险可控,但是如果经济增速继续下滑,地方政府的财政能力和偿债能力受到较大影响,地方债务风险形成危机的可能性就会不断加大。为此,必须正视地方债务的存在,将其控制在安全范围内。
我国地方政府债务以政府负有偿还责任的债务为主,但或有债务的比例也相当高,地方政府债务向市级政府、东部地区、融资平台公司、银行贷款集中,在这些环节形成风险的机率较大。此外,还存在着如下特点:
第一,法律的不适应性导致地方政府融资行为扭曲。我国预算法明确规定地方政府不允许进行赤字预算和举借债务,但是地方政府又具有强烈的债务融资需求,中央政府通过两种方式在一定程度上缓解这当中的矛盾,一是将部分国债资金转贷给地方政府使用,二是由财政部代理地方发行债券。截至2010年底,这两种方式解决的地方政府债务融资不到1万亿,与10万亿的实际发生额之间的缺口,都是通过地方政府间接、变相融资实现的,由于不能借在明处,大部分形成的是难以统计和监管的间接债务、隐性债务。顾及到违规发债的风险大,以形形色色的融资平台为中介的变相融资成为主要方式。融资平台举借的债务大多是“城投债”,其资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,这些项目投资大、回收期长、风险大,所以债务的偿还主要依靠财政补贴。目前“城投债”遭遇发行和交易困难,甚至抛售的危机,一旦这条资金链断裂,地方政府就会遇到融资瓶颈,如果城投项目被迫停工,则偿还前期的债务将成为无源之水。加之大量融资平台的资质不高、内部控制不力、与银行捆绑、有些地方政府将债务资金挪作他用等等,不但加剧了债务风险,也加剧了银行风险,并最终传导给中央财政。可见,法律的不适应性导致的地方政府融资行为扭曲,在给地方财政带来巨大压力的同时,也给风险的最终承担者——中央财政带来相当大的威胁。
第二,地方政府债务超速增长形成恶性循环。审计报告显示,1997年以来,我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长,2009年和2010年债务余额分别比上年增长61.92%和18.86%。而2009年GDP增长率为8.7%,全国财政收入同比增长11.7%;2010年GDP增长10.3%,全国财政收入83080亿元,同比增长21.3%。可见,地方政府债与经济总量和财政收入相比存在着超速增长的现象。而且,2010年地方政府债务余额约为当年全国财政总收入的1.3倍,说明即使当年全国的财政收入都用来偿还地方政府债务,还存在着2.4万亿的缺口。同时,财政收入的有限性和财政支出的刚性共同决定了债务规模难以压缩,且财政支出中将有很大一部分用于偿还地方债务,用于发展经济的部分必然减少,进而影响财政进一步增收,需要更大规模地发债,最终形成恶性循环。
第三,地方政府偿债压力的不良转嫁。债务偿付只有两条渠道:一是组织财政收入,或者促进经济发展增加税收,或者卖资源、卖地获得收入,再或者通过收费来实现。二是借新债还旧债。这两条渠道都可能发生偿债压力的不良转嫁。借新债还旧债是增加未来的税收,而以税收偿债是将负担转嫁给了纳税人;卖资源、卖地收入偿债是将负担转嫁给了购买者,再经过价格的传导,最终由消费者和购房者负担;收费则直接转嫁给缴费者。由于存在着转嫁的渠道,在没有税收立法权的前提下,地方政府存在着乱收费、乱摊派和卖地的冲动。而影响较大的是对土地财政的形成“推波助澜”。地方政府偿债过度依赖土地财政,当地市、房市低迷的时候,地方政府偿债就会出现困难,从而将偿债压力又转嫁给中央政府。
地方政府债务存在着较大的风险隐患,一旦资金链条断裂、爆发地方债务危机,中央政府必然要实施救助,如果中央财力不济,也不排除会发生主权债务违约的严重情形。为此,必须建立有效的地方政府债务融资机制,正确引导和约束地方政府债务融资行为。
第一,正视地方政府债务的客观存在,修订与现实相脱节的法律条文。目前,我国无法通过强制的手段消除地方政府债务,应该认识其存在的合理性、必要性和普遍性,降低地方政府债务风险的唯一方法,就是修订相关法律条文,承认其合法,变隐性债务为显性债务之后,在阳光下采取科学的方法进行债务管理。
第二,控制总量和优化结构。虽然我国政府目前还有能力消化吸收地方债务,但是政绩驱动、人口老龄化和居民收入增加而迅猛增长的福利需求和福利预期,都会使地方政府的融资需求不断膨胀。因此,必须控制债务融资增量,优化债务融资结构,提高中、西部地区的融资能力,强化融资平台和银行贷款管理。
第三,赋予地方独立的发债权。由中央“转贷”和“代理发行”来解决地方政府融资问题并不是长久之计,一是融资额远远不能满足需求,二是容易促成地方政府预算软约束,三是可能出现苦乐不均。资金的趋利性和财政安全性要求决定了中央政府要么选择偿债能力高的地方代理发债,要么就要增加更多的转移支付。解决上述问题的出路,就是允许地方政府公开、独立发债,但为了便于管理和降低风险,目前应该只赋予省一级政府独立的发债权。
第四,选择在债券市场进行融资。目前地方政府债务主要是来自金融领域的资金,社会资金进入很少,应该以发行地方政府债券的方式进入债券市场,扩大融资空间。
第五,逐渐消除体制障碍。建立地方政府债务融资机制,包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等。进一步理顺中央和地方的财政关系,健全地方税制,确立地方主体税种,为地方债务的偿还提供稳定的资金来源。改革不可持续的土地财政,提高相关土地税收的比重,由“卖地为主”转变为“收税为主”。同时,加强土地出让金的管理与使用,将其全部纳入预算,且将预算收支向社会公开。财
责任编辑 李艳芝