时间:2020-01-22 作者:王建勋 (作者单位:财政部国库司)
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摘要:
财政是促进我国旅游业建设战略性支柱产业、实现跨越式发展的有力工具。
伴随着全球化旅游时代的来临,旅游日益成为现代社会重要的消费模式和生活方式。我国旅游业经过改革开放30年的发展,已经上升为国民经济的战略性支柱产业之一,发展旅游业成为一项国家战略。但是,目前我国旅游基础设施仍较落后,区域旅游发展不平衡,很难满足人们日益增长的旅游消费需求。合理的旅游业财政政策对于促进我国旅游业提升国际竞争力、推进产业转型升级等具有重要意义。
一、财政政策对旅游业发展的促进作用
财政作为政府的理财活动,具有集聚、分配、调节和监督的职能,是促进我国旅游业建设战略性支柱产业、实现跨越式发展的有力工具。一是平衡旅游资源的开发和保护。旅游资源具有公共产品属性,容易被过度开发利用,影响其可持续发展。通过实施向游客收取额外的环境污染治理费和向旅游开发者征收税收等财政政策,有助于使游客数量从超员下降到景区最佳容量,从而达到资源的最优配置,实现对旅游资源的有效保护和合理开发。二是引导企业人力资本的开发。政府是否对旅游人才培养给予财政补贴,会影响旅游企业投资于人力资本的欲望。如果政府给予一定的人才培养补贴,...
财政是促进我国旅游业建设战略性支柱产业、实现跨越式发展的有力工具。
伴随着全球化旅游时代的来临,旅游日益成为现代社会重要的消费模式和生活方式。我国旅游业经过改革开放30年的发展,已经上升为国民经济的战略性支柱产业之一,发展旅游业成为一项国家战略。但是,目前我国旅游基础设施仍较落后,区域旅游发展不平衡,很难满足人们日益增长的旅游消费需求。合理的旅游业财政政策对于促进我国旅游业提升国际竞争力、推进产业转型升级等具有重要意义。
一、财政政策对旅游业发展的促进作用
财政作为政府的理财活动,具有集聚、分配、调节和监督的职能,是促进我国旅游业建设战略性支柱产业、实现跨越式发展的有力工具。一是平衡旅游资源的开发和保护。旅游资源具有公共产品属性,容易被过度开发利用,影响其可持续发展。通过实施向游客收取额外的环境污染治理费和向旅游开发者征收税收等财政政策,有助于使游客数量从超员下降到景区最佳容量,从而达到资源的最优配置,实现对旅游资源的有效保护和合理开发。二是引导企业人力资本的开发。政府是否对旅游人才培养给予财政补贴,会影响旅游企业投资于人力资本的欲望。如果政府给予一定的人才培养补贴,就会鼓励旅游企业加强对人力资本的培养,进而提升从业人员素质。三是规范旅游市场发展。通过预算拨付财政资金,建立专门的机构负责建设旅游公共信息平台,公正全面真实地披露旅游信息,有助于改善旅游业广泛存在的信息不对称现象,促使旅游市场向着规范化的方向发展。四是提供基础设施建设资金。通过政府投资直接参与和引导社会资金投向旅游基础设施建设,可以解决基础设施建设资金不足的问题,消除由市场机制配置引发的供给不足。
二、我国现行旅游业财政政策分析
改革开放以来,我国旅游业发展一直受到高度重视,相关配套政策逐步完善。各级财政部门创新工作思路,不断加大投入,积极支持旅游产业发展。现阶段我国旅游业财政政策主要有以下四个方面:
1.政府投入政策。政府从年度预算中划拨资金,用于与旅游发展相关的配套设施建设,其中旅游基础设施建设是政府投入的重点。同时,设立各项旅游发展基金,为旅游业的发展提供更多的资金保障。
2.税费优惠政策。税收政策主要包括一般旅游税收政策和税收优惠政策,其中税收优惠政策通过免征、少征和先征后返等方式来支持旅游业的发展。在相关费用的收取方面,需要缴纳的主要是日常经营所必须的费用,不需要缴纳各类代收服务费。
3.信贷支持政策。银行业将旅游项目贷款作为前期投入,从项目的后期发展中获益,通常可以收到银行、旅游企业、景区“三赢”的良好效果。财政对用于旅游重点建设项目、旅游基础设施建设等数额较大的贷款,给予一定的贷款贴息补助。
4.旅游用地优惠政策。最大的优惠政策是无偿取得土地的使用权。对于重大旅游投资项目,根据具体情况给予不同优惠。旅游项目投资者若对国有荒山、荒地等未利用土地进行旅游开发,可以减免土地出让金、适当延长土地使用年限等。
旅游业的快速发展需要财政政策的强力支持,然而,当前我国相关的财政政策还不尽完善,有待健全。
1.缺乏完整的旅游业财政政策体系。一是立法程序不完善。我国旅游业财政政策立法主体为旅游行政管理部门和财政部门,而旅游企业法人、旅游地居民等利益相关者参与较少,对政策的合理性有一定影响。二是众多单项旅游业财政政策存在不协调现象。这些单项措施内部自成体系,措施之间缺乏协调性。三是缺乏监督措施。前期投入和优惠措施成为重点,实施效果评价和监督却未受到重视。
2.旅游财政投入总体不足。财政投入不足一直是困扰旅游业发展的核心问题。尤其是与旅游业的战略性支柱产业地位和旅游业对国民经济的贡献相比,旅游财政投入更显得不相协调、匹配。
3.旅游财政投入结构不合理。从财政投入来看,多重视硬件的建设而忽视软件的提升,存在财政投入结构不合理的问题。在旅游财政支出中,对基础设施建设的倾斜程度最大,近八成财政投入都集中在基础设施建设上。
4.旅游税收制度亟待完善。税收是我国旅游财政收入的主要来源,但至今还没有一套健全的旅游税收系统,旅游税收制度亟待完善。主要存在两个方面的问题:一是费改税实施不严,以费挤税问题严重。二是对旅游从业人员个人所得税监管不严,漏出较多。
5.旅游财政优惠政策过于宽泛。优惠方式的选择大都集中在税收优惠、用地优惠等方面,地区间差别不大,优惠方式过于宽泛。优惠政策大都致力于吸引投资、增加旅游者人数等方面,未能考虑到地区实际承载能力和后期发展潜力等重要问题。
三、推进旅游业快速发展的财政政策建议
2009年国务院出台的《关于加快发展旅游业的意见》和国家“十二五”规划都明确发展旅游业是一项国家战略。发挥财政政策的作用能够促进旅游业快速发展和产业结构升级,进而加快其战略性支柱产业的建设。
1.完善旅游业发展财政支出政策。根据现状,需要从以下方面消除我国旅游业发展瓶颈,全面提升其国际竞争力。一是财政预算支出政策。在预算支出中设立高层级的旅游业科目,设立和增加旅游业专项资金;编制旅游业发展规划,明确重点支持领域和范围;优化旅游财政支出结构,调整投入比例不当问题。二是财政投资政策。继续发挥政府旅游投资的主体作用,引导旅游业健康积极地发展;通过利用金融资金、社会资金和外资等,开拓多元化的资金来源渠道。三是转移支付政策。加大一般性转移支付力度,使地方政府之间财政能力均等化;完善专项转移支付制度,加强对生态功能区、老城区文化旅游的转移支付。
2.完善旅游业发展税收政策。现行支持旅游业发展的税收政策缺乏针对性和系统性,配套措施也没有跟上步伐,因此要完善相应的税收政策来促进旅游业的发展。总体思路是:在全面落实现行政策的基础上,结合税制改革方向和税种特征,针对旅游业特点,研究完善旅游业一般税种和税收优惠等支持政策。并针对不同行业、领域等的具体特征,形成引导和激励社会资源支持旅游业发展的政策手段。
3.明确财政政策支持重点。加大对旅游基础设施建设的支持力度,夯实物质基础。推进旅游重点项目建设,促进旅游产业实现跨越式发展。扶持旅游企业成长,培育和完善市场主体。支持旅游人才培养,为旅游业发展提供智力保障。
4.健全财政政策决策机制和监督体系。建立健全旅游业财政政策决策机制,树立依法决策、民主决策和科学决策理念,提高其权威性、科学性和有效性。同时,构建财政监督体系。合理的监督体系应由人大的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督组成,并以社会监督为补充、以法律监督为保障,形成全方位、多层次的监督体系。
责任编辑 韩璐
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