摘要:
近年来,很多乡镇政府受困于财政窘境,职能日益弱化,人们开始怀疑乡镇政府设立的合理性和有效性。同时,部分乡镇政府管理水平的差强人意,更使得“撤销乡镇政府”、“虚化乡镇政府为县政府的派出机构”的声音不绝于耳。但笔者认为,我国目前应进一步改革和强化乡镇政府,使其成为一级完备的基层政府。
改革开放以来,乡镇政府历经数次改革,大致包含机构改革、选举改革以及规模改革三方面。20世纪80年代,为把农民从“集体”的桎梏中解放出来,推动农村家庭联产承包责任制,实行撤社建乡。20世纪90年代初,社会经济快速发展,小规模的乡镇政府已明显不适应形势发展的要求,于是,各地纷纷撤区并乡建镇,扩大乡镇规模,加大乡镇权力,形成了相对集权的乡镇政府。进入新世纪以后,各地结合农村税费改革还进行了诸如县乡综合改革试点、乡镇综合配套改革以及乡镇党政领导人选举方式改革等多种改革。至于乡镇内部机构的设置,改革的次数更是频繁。到2002年,乡镇机构和人员编制才逐渐规范起来,行政机构与人员编制基本固定下来,事业单位进行改制和机构整合,事业编制人员全部实行聘任制。
多年来,随着乡镇“减人、减机构、减支出”改革的推进,乡镇政府权力得到...
近年来,很多乡镇政府受困于财政窘境,职能日益弱化,人们开始怀疑乡镇政府设立的合理性和有效性。同时,部分乡镇政府管理水平的差强人意,更使得“撤销乡镇政府”、“虚化乡镇政府为县政府的派出机构”的声音不绝于耳。但笔者认为,我国目前应进一步改革和强化乡镇政府,使其成为一级完备的基层政府。
改革开放以来,乡镇政府历经数次改革,大致包含机构改革、选举改革以及规模改革三方面。20世纪80年代,为把农民从“集体”的桎梏中解放出来,推动农村家庭联产承包责任制,实行撤社建乡。20世纪90年代初,社会经济快速发展,小规模的乡镇政府已明显不适应形势发展的要求,于是,各地纷纷撤区并乡建镇,扩大乡镇规模,加大乡镇权力,形成了相对集权的乡镇政府。进入新世纪以后,各地结合农村税费改革还进行了诸如县乡综合改革试点、乡镇综合配套改革以及乡镇党政领导人选举方式改革等多种改革。至于乡镇内部机构的设置,改革的次数更是频繁。到2002年,乡镇机构和人员编制才逐渐规范起来,行政机构与人员编制基本固定下来,事业单位进行改制和机构整合,事业编制人员全部实行聘任制。
多年来,随着乡镇“减人、减机构、减支出”改革的推进,乡镇政府权力得到有效束缚和规范。但是,作为最基层的政府机构,乡镇政府“上联国家、下接农民”的职能特征,决定其承担的“事权”有增无减。因此,“有限权力,无限责任”的问题更为普遍和突出。
一是乡镇政府人事权丧失。目前,乡镇副科级干部任免权在县里,公安、税务、国土、法院、司法、工商等部门实行省级或者县级垂直管理,与乡镇政府平起平坐,乡镇政府对这些单位没有领导权、没有指挥权,遇事只能协商,协商不成可能贻误工作大事,直接影响群众利益。
二是乡镇政府财权外失。对于乡镇财政,尤其是广大中西部地区的乡镇来说,工商业发展水平严重滞后,收入严重依赖于上级财政拨款。但是,近年来,乡镇政府的事权却有增无减,财政税收、计划生育、安全生产、维护稳定等考核中实行“一票否决”的工作全部需要乡镇政府来落实。
三是乡镇干部思想难以稳定。农村税费改革前,为了提高农业税的征收效果,政府往往实行“责任到人,任务包干”的政策,而且一般要求每年8月15日前保证足额入库,如果因为各种原因无法及时收缴入库,乡镇干部必须自己垫付,否则,轻则被扣工资,重则难逃下岗的命运。机构改革开始时,“机构下改上不改,人员下减上不减”的现象非常普遍,乡镇干部常常是改革分流的第一对象。机构改革完成后,上级政府硬性规定每年必须有10%的在岗乡镇干部被末位淘汰,以此实行轮流上岗。即使乡镇干部人人表现优秀,每年也会有10%的人员出局。
乡镇政府是国家各项涉农政策的直接执行者,是处于连接中央政府和农民之间的一个中间机构,尤其是鉴于当前农村相关基础设施建设的实际,乡村社会的管理和服务事务不可能由县级政府来实施,乡镇政府在未来一个比较长的时期依然是管理农村事务的主要机构。因此,改革现有的乡镇管理体制,进一步转变乡镇政府的职能是当前最符合农村实际的改革方案。
未来的乡镇机构改革,不应继续沿用以前“减员增效”的常规思维,而应在服务职能转变和体制机制上进行创新。其中,还权于乡镇政府是提高乡镇管理效率的首要突破口,理由有二:一是从行政管理的实践来看,人权、事权、财权的统一是确保行政效率的关键。一个单位的人、财、物权力本是一个完整职能的结合体,缺失任何一项都可能对工作大局造成极大影响。二是从当前乡镇的管理实际来看,责任与权力的统一是强化政府职能,提高服务能力的关键。还权于乡镇,应该本着责、权、利相结合的原则,把乡镇承担责任应该享有的相关权力还给乡镇政府。一要还人权,对县驻乡镇部门单位的考核,乡镇党委、政府的评价与建议要占一定比例,把乡镇的意见作为干部考核、调动、提拔的重要依据。二是要还财权,乡镇政府应与县直单位享有同等的财政预算待遇,赋予必要的财力调控权,县直对口职能部门加强监督和指导。三要还事权。乡镇政府与县直驻乡镇单位要摆正位置,在工作上乡镇政府要拥有充分的指挥权和调配权。不能单纯地考核责任,要重点考核权力的运用、利益的分配、对农村社会的贡献。
总之,要在把握方向、看准时机的基础上稳妥推进乡镇机构改革,并根据乡村当前的客观实际,重新定位乡镇职能,转变政府干部作风,探索与创新乡镇体制机制,强化乡镇政权建设和公共服务职能。
责任编辑 张蕊