时间:2020-01-21 作者:刘伟
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摘要:
长期以来,我国矿产资源一直存在比较严重的价格扭曲问题,传统的资源廉价或无偿使用使价格不能真正反映资源产品的真实成本,由此引发严重的资源浪费、环境污染和生态破坏等问题。作为政府重要职能之一的公共财政需要通过税收杠杆、财政收支等公共政策,对矿产资源开发企业成本和利润施以直接或间接的影响,通过价格引导市场供需平衡,弥补市场的失灵和缺陷,最终实现全社会矿产资源配置的最优状态。本文通过对煤炭开发利用的现状分析,探讨建立完整反映资源价值的评价体系,即“完全成本”,构筑资源真实价值回归及其补偿的财税政策途径。
资源产品成本构成及公共财政资源配置路径分析
(一)资源产品价值及其成本构成
矿产资源的价值主要由三个方面构成。一是资源地租。它是矿产资源使用价值上的“国家所有权垄断”的体现,可通过征收矿产资源使用费、资源税等形式体现。二是资源耗竭性补偿。矿产资源的耗竭性特征表现在两个方面:资源的稀缺性和质量上的绝对性(开采活动会造成矿产资源总体质量的下降),这就要求在资源开发利用过程中应解决好矿产资源耗竭性补偿问题,即代际间资源配置和利益共享问题。三是外部性成本。矿产资源具有准公共品的属性...
长期以来,我国矿产资源一直存在比较严重的价格扭曲问题,传统的资源廉价或无偿使用使价格不能真正反映资源产品的真实成本,由此引发严重的资源浪费、环境污染和生态破坏等问题。作为政府重要职能之一的公共财政需要通过税收杠杆、财政收支等公共政策,对矿产资源开发企业成本和利润施以直接或间接的影响,通过价格引导市场供需平衡,弥补市场的失灵和缺陷,最终实现全社会矿产资源配置的最优状态。本文通过对煤炭开发利用的现状分析,探讨建立完整反映资源价值的评价体系,即“完全成本”,构筑资源真实价值回归及其补偿的财税政策途径。
资源产品成本构成及公共财政资源配置路径分析
(一)资源产品价值及其成本构成
矿产资源的价值主要由三个方面构成。一是资源地租。它是矿产资源使用价值上的“国家所有权垄断”的体现,可通过征收矿产资源使用费、资源税等形式体现。二是资源耗竭性补偿。矿产资源的耗竭性特征表现在两个方面:资源的稀缺性和质量上的绝对性(开采活动会造成矿产资源总体质量的下降),这就要求在资源开发利用过程中应解决好矿产资源耗竭性补偿问题,即代际间资源配置和利益共享问题。三是外部性成本。矿产资源具有准公共品的属性,其外部性表现为外部经济性和外部不经济性。
结合我国实际来看,建立完整的矿产资源价值体系时,确立矿产资源产品“完全成本”概念十分必要。所谓“完全成本”,是在资源价值理论下,为使资源的使用和消耗得到全面补偿而建立起来的资源产品成本概念。对资源企业而言,其资源产品的“完全成本”应包括三个部分。一是直接成本,即资源勘查、开采、加工过程中发生的直接支出。如我国现有资源税费体系中的勘探开采费用、人工成本等,这一部分与资源自身的价值补偿和环境补偿并无直接关系,是资源品由自然状态向商品状态转化过程中必须支付的支出。二是资源耗竭补偿成本(代际成本),即使用者成本,主要是对资源价值的直接补偿,如矿区地租等。三是外部性成本(环境补偿成本),主要用于补偿、消除资源开采对环境的损害。后两种成本在性质上属于资源自身的价值补偿和环境补偿,受传统计划经济体制影响,这两种成本在我国资源企业成本构成中被长期忽视,补偿严重不足。
(二)公共财政资源配置路径分析
公共财政对资源开发利用的干预领域主要有三方面:不完全竞争矫正,通过税费、价格管制等财税手段对垄断市场调节,实现资源配置的最优;公共物品的提供,煤炭资源具有准公共产品性质,政府必须保证其供需均衡;外部效应的矫正,通过财政政策来校正资源产品的开采、加工和使用具有的外部性。干预的财税手段包括:收入手段,主要通过调整税率、税基,增、减、免、缓税费等税费政策工具调控企业当期和远期负担水平,引导企业投资方向、企业利润,从而引导地方政府和企业合理开发利用矿产资源;支出手段,主要通过财政投资、融资、财政补贴,引导地方政府和矿产资源勘探、开发企业的行为;转移支付手段,通过对资源开发地区的转移支付,对资源开发利用中的外部性进行矫正。
我国煤炭资源开发补偿存在的问题
上世纪九十年代以来,我国煤炭资源税费制度框架建设虽取得较大进展,建立了以煤炭资源税和煤炭资源补偿费为主的一系列资源税费制度,初步建立了煤炭资源有偿使用制度,但仍存在一定缺陷。
(一)有关资源税费标准过低。如资源补偿费,我国目前的煤炭资源补偿费并没有充分考虑代际补偿,现行矿产资源补偿费的平均费率仅为1.18%(按销售收入计算),远远低于国际水平,仅相当于矿业发达国家体现资源所有者权益的权利金的10%左右。
(二)资源税费制度存在缺陷。如资源税就存在一定缺陷。一是税率的问题。2010年6月,石油和天然气资源税改革在新疆率先试点,开始了“以价计征”的探索。但另一方面,除试点外,现有资源税在税率的确定上仍实行“从量税”,没有与煤炭资源的市场价格相联系,损害了税收公平,不利于资源的节约利用,导致企业不能很好地将资源成本内部化,调节作用受限。二是征收对象需要调整。现行煤炭资源税是对开采或生产的煤炭产品的销售或使用征收,对未使用的应税资源品则不予征收,会造成矿业企业浪费、积压资源品。三是性质定位不合理。现行资源税虽明为税收,但无论是调节对象还是实际作用都明显带有绝对地租和级差地租的双重性质,实际上己成为我国现阶段资源价值补偿制度的重要组成部分,其性质定位不够合理,应尽快将其与资源补偿费等进行整合。
(三)一些重要税费政策缺失。如平衡资源输出和输入地区利益的转移支付制度尚未建立起来,不利于消除资源开发的外部性影响。我国现阶段煤炭企业成本构成具有突出的“不完全成本”特征,主要表现在与直接补偿相关的成本计提不足以及资源价值的消耗补偿和环境补偿严重不足,导致与资源消耗补偿和环境价值补偿相关的成本计提严重不足。
矿产资源开发补偿的对策与建议
(一)构建煤炭企业完全成本
1.完善成本核算制度。完善现行煤炭企业的成本构成,将煤炭开采的矿权取得成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本以及资源枯竭后的退出成本等一起列入企业成本核算范围。通过外部成本内部化、社会成本企业化,逐步建立起以完全成本为基础、以市场为导向的供需双方协商定价和政府进行宏观调控的煤炭价格形成机制。
2.对资源价值进行充分补偿。参照国际通行做法,改革和完善我国现行煤矿资源价值补偿税费体系,实现对资源价值的充分补偿,推动煤炭资源有偿使用。一是将“煤炭资源补偿费”、“矿区使用费”和“资源税”合并统一征收权利金。合并为权利金后,适当提高权利金费率水平,由目前的平均1.18%提高到8%左右。二是将“探矿权采矿权价款”更名为“矿业权出让金”。“矿业权出让金”相当于一次性缴纳的权利金,通过招、拍、挂等市场方式实现探矿权和采矿权价值。三是将“探矿权采矿权使用费”更名为“矿地租金”。“矿地租金”只要占有矿业权就征收,避免矿业权人“圈地”后闲置不用。采用按面积逐年递增的征收办法,鼓励探矿权人尽快开展勘查并退出自认为远景不大的地区。四是在煤炭资源生产地区开征煤炭市场异动平衡专项基金。在资源开发利用的地区间补偿机制还未建立的基础上,动用财政等手段来引导资源开采区的生态补偿完成足够的积累。可以在煤炭输出地区设立专项煤炭市场价格异动平衡基金,实行价外从量征收,同时按煤种需求的不同,制定不同的征收标准,这样能在一定程度上减缓煤炭价格波动过大造成的过度外流问题,用财政政策这只“看得见的手”对煤炭市场的供应实施干预以维护市场稳定。
3.强化外部性治理成本的提取。一是改进排污收费制度。立法明确污染物“总量控制”的原则;实施排污权有偿取得制度改革;逐步提高现行排污收费标准、扩大收费范围,做到污染者必须付费,重污染者必须多交费;改变违法成本低于守法或治理成本问题,促使企业参与排污权交易。二是建立环境治理成本合理分担机制。对新建和已投产的煤矿,主管部门提出要求,制定规划和方案,基本恢复矿区环境和生态功能。煤矿根据设计年限或已服役的剩余寿命,按照环境治理和生态恢复所需费用等因素,要求煤炭企业按煤炭销售收入的一定比例,分年预提煤矿环境治理恢复保证金,列入企业成本。并对保证金按照“企业所有、政府监管、专款专用”原则进行管理。三是调整资源税收政策。通过调节宏观税负水平,调节煤炭资源生产系统的供求关系,如尽快将煤炭生产型增值税转换为消费型增值税、开征或提高耗煤、高污染产品的消费税目和税率等;调整税收结构,如资源税全面实现从价计征、对煤炭出口降低或取消出口退税优惠、对回收循环综合利用免征或减征增值税。通过这些税收政策引导煤炭生产企业和耗煤企业采取有利于环境保护的生产消费行为。四是完善安全生产投入长效机制。国家可以研究制定一系列鼓励煤矿加大安全投入的政策法规,优化煤矿安全投入的软环境。如加大安全费用的提取,规范安全费用的使用,提高煤矿伤亡人员的赔偿标准,建立规范的工伤保险体系,加强工伤险制度建设;建立建全企业安全生产风险抵押金制度等。五是建立衰老煤矿企业转产资金制度。加快资源枯竭和扭亏无望大中型煤矿关闭破产实施步伐,设立衰老煤矿企业转产资金。通过相关渠道筹集资金:对煤矿企业执行所得税返还列入衰老煤矿企业转产资金;按照“中央财政出大头,省级财政出中头,资源枯竭型城市财政出小头”的原则,在财政预算安排一部分,通过项目支持的方式,对资源减少而走向衰退的企业给予直接援助;企业自身筹集一部分,并将其列入企业成本。六是建立对煤炭资源生产地的补偿机制。通过征收矿业城市补偿费,建立对煤炭资源生产地的横向补偿机制;通过设立国家生态补偿基金,建立对煤炭资源生产地的纵向补偿机制。
(二)完善煤炭企业外部市场环境
1.逐步解决电煤价格“双轨制”问题。可考虑设置5年左右的改革过渡期,在过渡期内对物价水平影响较大的用煤大户(如火电企业)给予增值税、企业所得税等税费优惠政策支持或财政补贴等扶持措施,帮助其消化煤价上涨带来的成本压力,尽可能减少煤价上涨对社会的冲击,待煤价上涨对物价影响力度逐渐减弱后,财税优惠政策再逐步淡出。同时,煤价上涨必然会对民生造成一定影响,加重部分社会弱势群体的负担,可考虑通过财政补贴政策对相关弱势群体进行直接补贴,保证改革的顺利进行。
2.完善煤炭资源产权流转机制。一是明晰煤炭资源产权关系。建立起使勘探企业和矿业生产经营企业拥有包括出资者投资形成的所有煤炭资源资本的全部法人财产权,并对其予以明确的法律保护,真正吸引风险找矿勘探和矿业开发投资者,实现煤炭资源产权的转让。二是完善煤炭资源产权交易的两级市场。从煤炭资源产权交易形式看,煤炭资源产权交易市场由一级市场和二级市场组成。一级市场必须由国家垄断,凡出让新设的煤炭探矿权采矿权,一律以招标拍卖等市场竞争方式取得。对出让新设探矿权采矿权价款一律不再以转增国家资本金或持股形式上缴。二级市场必须强化监管,严格市场交易规则和退出机制,规范中介服务机构的管理等。为鼓励煤炭资源的有效整合,应探索对二级市场交易的低税费政策,鼓励大型煤炭企业加速兼并中小型煤炭企业。
3.加强小煤矿治理的财税政策配合。一是要完善相应的退款、退费制度。二是对关闭的合法小煤矿(永久性关闭和先关闭后整合矿井),按照核定的矿井生产能力,给予适当的经济补助。三是要结合实际,研究制定转产扶植、结构调整、就业培训、困难补助等经济政策和鼓励政策。四是鼓励具备条件的社会资本参与煤矿购买整合。
4.加大财政勘探投入。配合国家资源贮备制度的建立,建立和完善煤勘基金(周转金)制度。基金建立后,应逐步引导地方政府和社会资金投入,共担风险、共享收益,形成滚动发展的良性投入机制。
5.制定促进和鼓励煤炭资源节约的财税政策。一是创新节能政策和制度,促使使用煤炭的企业节能降耗,降低单位产值能耗。二是运用财政税费扶持措施,推进煤炭开发技术创新,鼓励企业采用先进技术开采建筑物下、铁路下、水体下的煤层和极薄煤层。三是研究制定生产和使用煤制油、醇、醚等替代燃料的财税优惠政策,鼓励煤炭深度加工转化。四是加强煤炭资源综合利用,推进循环经济建设。新建和扩建煤矿项目,必须提出资源综合利用方案,对综合利用煤矸石、煤泥等资源予以财税扶持。五是将财政税费等经济手段和行政手段相结合,建立严格的煤炭资源利用监管制度,对煤炭企业的煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管。六是根据国家资源发展战略,建立国家煤炭矿产地储备制度,对部分已探明的煤炭资源储量实行储备,不进行开采,以备后需,国家通过转移支付等手段对贮备地区进行财政补助。
(作者为重庆市财政局局长)
责任编辑 周多多
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