时间:2020-01-21 作者:曹建辉 欧阳赞友 (作者单位:湖南省财政厅)
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摘要:
党中央、国务院历来重视“小金库”专项治理工作,改革开放以来曾大规模开展过多次专项整治活动,取得了一定的阶段性成果,但仍然未能根治“小金库”现象。2009年“小金库”专项治理过程中,湖南省有25557家党政机关和事业单位进行了自查自纠,对6143家单位进行了重点检查,共发现“小金库”1252个,涉及资金62093.44万元。“小金库”的存在,不仅导致会计信息失真,扰乱市场经济秩序,造成国家财政收入和国有资产流失,而且违背了科学发展观的要求,扭曲了市场对资源的合理配置,削弱了政府宏观调控能力,影响了经济平稳较快发展,诱发和滋生腐败现象,严重败坏党风政风和社会风气,是一颗必须铲除的“毒瘤”。
一、“小金库”产生的原因
“小金库”问题由来已久,被视为“顽疾”,久而不能根治,其原因主要有以下四个方面。
(一)单位有动机。一是单位领导授意或默许。这事“小金库”屡禁不止的一个重要原因,现有的“小金库”,几乎无一例外都得到过单位“一把手”的授意或默许。二是小团体利益的驱动。三是行政成本过高,经费保障不足,地区之间、部门之间收入不均衡。
(二)制度有缺失。现行的财经法规、经费管理制度配套改革不完善。一些...
党中央、国务院历来重视“小金库”专项治理工作,改革开放以来曾大规模开展过多次专项整治活动,取得了一定的阶段性成果,但仍然未能根治“小金库”现象。2009年“小金库”专项治理过程中,湖南省有25557家党政机关和事业单位进行了自查自纠,对6143家单位进行了重点检查,共发现“小金库”1252个,涉及资金62093.44万元。“小金库”的存在,不仅导致会计信息失真,扰乱市场经济秩序,造成国家财政收入和国有资产流失,而且违背了科学发展观的要求,扭曲了市场对资源的合理配置,削弱了政府宏观调控能力,影响了经济平稳较快发展,诱发和滋生腐败现象,严重败坏党风政风和社会风气,是一颗必须铲除的“毒瘤”。
一、“小金库”产生的原因
“小金库”问题由来已久,被视为“顽疾”,久而不能根治,其原因主要有以下四个方面。
(一)单位有动机。一是单位领导授意或默许。这事“小金库”屡禁不止的一个重要原因,现有的“小金库”,几乎无一例外都得到过单位“一把手”的授意或默许。二是小团体利益的驱动。三是行政成本过高,经费保障不足,地区之间、部门之间收入不均衡。
(二)制度有缺失。现行的财经法规、经费管理制度配套改革不完善。一些单位为解决合理不合法的开支,想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。
(三)管理有漏洞。一是现时期我国财政收入形式多样,预算管理尚不透明。我国的财政收入形式多样,除税收收入外,还有规模较大的非税收入以及制度外收入,且游离于预算管理范围之外,给一些单位私设“小金库”以可乘之机。二是行政审批项目过多。虽然经过一系列改革,行政审批项目得以简化,但名目依然繁多,管理不完善、运行不顺畅的问题依然存在。各级政府部门拥有的审批权及其带来的行政事业性收费收入,很大程度上为“小金库”的存在与设立提供了渠道。三是国有资产管理不到位。一些单位的国有经营性资产管理混乱,单位可以随意处置,国有资产收益成为“小金库”资金的主要来源。四是财政资金监管不到位。现行的财政管理体制下通常存在着“重分配、轻监管”的现象,对财政资金缺乏跟踪管理。五是财务人员独立性差。财务人员隶属于本部门、本单位,独立性较差,极易产生“寻租合谋”和“行政命令裹挟下的违规违法”现象。而“假账”、“假数据”的存在,很大程度上也造成了财政资金监管环节中的“盲点”与“断档”。六是银行、证券机构疏于对“小金库”账户进行清理。银行、证券等金融机构在拓展业务的同时,往往为行政事业单位多头开户、违规开户,一定程度上为“小金库”的存在提供了便利条件。
(四)监督难到位。一是监督手段有限。从发现的“小金库”来看,其隐蔽性越来越强,财政、审计等监督部门出于监督手段的局限性,在日常检查中只能翻账本看凭证,很难发现“小金库”。二是监督部门协作不够。目前,有些地方纪检、监察、审计、财政等监督部门之间无法形成合力,缺乏有效的信息沟通和协调配合,造成监督上存在诸多盲点与死角。三是惩处不严。长期以来,由于治理“小金库”缺乏有效的法律惩治体系,“小金库”治理的处理处罚制度不完善,造成违法成本过低,使得有些领导干部思想不端正、法制观念淡薄。
二、建立防治“小金库”长效机制的建议
“小金库”治理长效机制建设是一项复杂的系统工程,需要多部门协作和全社会的共同参与,应紧紧围绕反腐倡廉制度建设、规范预算资金使用、完善国有资产管理、深化财政管理制度改革和加强监督等内容,从加强教育、完善制度、深化改革、加强监督等四个方面入手,逐步建立防治“小金库”的长效机制。
(一)加强教育,筑牢思想防线。按照惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针,加大学习教育力度,促使党政机关和事业单位干部牢固树立正确的权力观、地位观、利益观,强化法纪观念和廉洁从政意识,自觉筑牢思想道德防线,预防“小金库”问题发生。第一,突出加强单位主要负责人的廉政教育。落实廉政建设责任制和惩防体系建设,加强各单位“一把手”的责任意识和廉洁从政意识,加强对中央“小金库”治理的有关法律法规、政策文件、财政财务知识的学习。第二,加强对财务人员的教育。强化财务人员法纪意识,提高职业道德素养,自觉抵制私设“小金库”行为。第三,加强警示教育。选择一些“小金库”典型案例进行公开曝光,公布处理处罚的全过程,发挥典型案例的警示作用。
(二)完善制度,提高制度执行力。第一,进一步完善对“小金库”违法行为处罚的法律法规。如在刑法或司法解释中加入对重大“小金库”违法行为追究刑事责任的条款;进一步修订会计法等法律法规,加大对“小金库”问题的行政处理处罚力度,切实做到有法可依、违法必究。第二,完善党政机关事业单位工作人员津补贴制度。按照规范化、标准化、公开化的原则,完善岗位津补贴制度,取消各单位自行发放的所有补贴项目,各单位不得以任何形式发钱发物或在下属单位领取津补贴,实现同工同酬、同城统筹和福利均等。第三,完善单位内部控制制度。进一步健全和充实单位财务会计机构和人员,做到职责明确、程序清晰、行为规范,及时发现和控制单位经济活动中各种差错和舞弊行为,强化内部约束机制,不定期地开展内部审计工作,建立涵盖各环节的防治“小金库”预警机制和控制机制。
(三)深化改革,切断资金来源。应当把“小金库”治理长效机制建设的重点放在深化改革上,用实实在在的制度建设和体制创新来解决问题,把长效机制从口头变为现实。第一,进一步推进行政审批制度改革。近年来,各地推进行政审批制度改革已有一些成效,但仍不彻底,应借“省直管县”财政改革之际,进一步减少行政审批事项、核准事项,清理行政事业性收费、政府性基金和罚没收入,尽可能切断“小金库”的资金来源渠道。同时,还要进一步创新行政审批方式和加强行政审批监督,降低权力寻租的可能性。第二,继续深化部门预算改革。尽快将未纳入预算管理的非税收入逐步纳入政府预算管理,增强预算的透明度,逐步将单位原来从预算外安排的经费支出改为预算内资金安排,有效解决私设“小金库”、资金管理分散的问题;制定科学合理、切合实际的定员定额标准,按预算规定划拨、支配、使用资金,实现财政资金分配的公开、公平、公正和优化配置,该保的保、该压的压,合理保障单位的正常开支运转,从而解决经费保障不足的问题,有效防止部门之间行政经费分配不均,彻底打消一些单位为弥补经费不足而设立“小金库”的念头。第三,进一步完善国库集中支付制度。实现“指标流控制资金流”的自动监控,财政拨款由国库单一账户体系支付直达商品和劳务供应商或用款单位,改变资金分散、层层拨付的做法;全面推行公务定点接待和公务卡结算制度,防止公务消费中套取现金私设“小金库”问题的发生。实行对财政资金的实时监控和跟踪管理,保证财政资金运转的完整、准确、安全,防止单位通过虚列支出等手段,非法转移资金,私设“小金库”。第四,全面规范非税收入管理。一是将预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理,实行“收缴分离、票款分离、收支脱钩”的收支两条线管理,防止财政资金体外循环。二是推进非税收入收缴制度改革。规范财政票据管理,严格财政票据的印刷、发放、核销等制度,改进年检办法,确保以票保收,全面监控财政收入,做到应收尽收,从源头上堵塞私设“小金库”的现象。第五,强化行政事业单位资产管理。建立健全从资产形成、配置、使用、产权变更到处置全过程管理的行政事业资产监控体系,建立行政事业单位资产基本数据库,完整反映国有资产的存量和增量动态。逐步完善资产配置、使用、处置、收益等各环节的制度,为行政事业单位资产管理工作提供制度保障。对行政事业单位空闲办公用房、富余职工住房、招待所、闲置土地、门面等经营性资产进行清查,实行集中管理,统一经营,切断“小金库”的资金来源。第六,强化银行账户管理。财政部门要对行政事业单位的银行账户进行全面清理,撤销违规账户,特别是收入过渡性账户,严格单位银行账户审批,建立对单位银行账户的动态管理,防止单位通过账外账等形式私设“小金库”。银行、证券等金融机构应当承担起监管职责,彻底解决公款私存、公款炒股、账外设账、多头开户等问题,让“小金库”无处藏身。第七,创建相对集中、独立的财务核算体系。在保持预算单位资金使用权、财务管理权和会计核算权不变的情况下,建立相对集中的财务核算系统,实现财政部门对预算单位财政资金使用情况的全程、实时、直接和无“盲点”监管,有效解决通过零余额账户转移财政资金、做假账进而设立“小金库”的问题;实施“财务人员派出制”,保证财务人员的相对独立性,改变其附属地位,坚决惩治“造假账、出假数据”行为,消除虚假会计信息、提高会计信息质量,使会计的监督、核算职能得到切实加强。建立健全各单位财务公开公示制度,接受各界监督。
(四)强化监督,用监督的震慑力有效防治“小金库”。第一,突出监督重点。明确各部门各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人,实行严格的责任追究制度;以“制约权力”为核心,不断加大、完善对“一把手”的监督管理,改变“一把手”决策权不受制约的现状,让权力在阳光下运行。第二,形成监督合力。由纪委牵头,财政、审计部门每年有计划、有组织地对重点领域、重点部门、重点资金、重点工程开展重点检查,实现监督的常态化、有序化。同时,加强纪检、监察、财政、审计等监督部门之间的协作,通过联合检查、信息共享、协调沟通、案件移送等方式,发挥各个监督部门的优势,形成监管合力。第三,强化社会监督和舆论监督。打破“小金库”利益链条上的“寻租合谋”,发动本部门、本单位干部职工揭露举报,常年设立举报信箱、举报网站,让群众参与监督;重奖举报者,采取有效措施保护其免遭打击报复。第四,严格落实责任追究制。严肃查处各类违法违纪行为,严禁以补代罚、以罚代刑、对事不对人,对于挪用、私分、贪污等性质恶劣的,要从严论处,严惩不贷,并坚持处理人与处理事相结合,行政处理与经济处罚相结合,该处罚的处罚、该处分的处分,该免职的免职,绝不姑息迁就。
责任编辑 冉鹏
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