时间:2020-01-21 作者:刘红薇 财政部部长助理
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摘要:
依法行政是建设法治政府的核心,也是现代政治文明的重要标志,依法理财是依法行政的重要组成部分。加快推进依法行政依法理财,是深入贯彻落实科学发展观的根本保证,是进一步完善公共财政体系的内在要求,是加强财政反腐倡廉建设的重要措施,是进一步提高财政管理水平的基本要求。各级财政部门要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求,结合实际,制定工作方案,明确工作任务、具体措施、完成时限和责任要求,明确每个年度的工作重点,强化督促指导和监督检查,扎扎实实地推进依法行政依法理财工作,务求法治政府在财政部门建设实现新突破、取得新成效。
一、着力提高财政立法质量
改革开放以来,我国财政立法工作取得了很大成绩,基本形成了财政法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件等多层次的财政法律制度体系,财政运行的各个方面总体上实现了有法可依。但是也应当看到,财政立法还不能完全适应经济社会发展和公共财政建设的需要,一些急需的财政立法项目没有出台,已出台的项目中,有的位阶较低,约束力不强,权威性不够;有的法条粗疏、内容模糊,操作性不强;有的对同一问题的规定相互矛盾、冲突,使执法者和守法者无所适从等。当前,...
依法行政是建设法治政府的核心,也是现代政治文明的重要标志,依法理财是依法行政的重要组成部分。加快推进依法行政依法理财,是深入贯彻落实科学发展观的根本保证,是进一步完善公共财政体系的内在要求,是加强财政反腐倡廉建设的重要措施,是进一步提高财政管理水平的基本要求。各级财政部门要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求,结合实际,制定工作方案,明确工作任务、具体措施、完成时限和责任要求,明确每个年度的工作重点,强化督促指导和监督检查,扎扎实实地推进依法行政依法理财工作,务求法治政府在财政部门建设实现新突破、取得新成效。
一、着力提高财政立法质量
改革开放以来,我国财政立法工作取得了很大成绩,基本形成了财政法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件等多层次的财政法律制度体系,财政运行的各个方面总体上实现了有法可依。但是也应当看到,财政立法还不能完全适应经济社会发展和公共财政建设的需要,一些急需的财政立法项目没有出台,已出台的项目中,有的位阶较低,约束力不强,权威性不够;有的法条粗疏、内容模糊,操作性不强;有的对同一问题的规定相互矛盾、冲突,使执法者和守法者无所适从等。当前,我国经济社会快速发展,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,使财政改革与发展面临许多新情况、新问题,财政法制建设任务更加艰巨、复杂。财政活动中,许多改革措施要靠制度来凝聚共识、引领推动,各种利益关系要靠制度来统筹兼顾、调整规范,各种矛盾要靠制度来定分止争、化解平息。因此,必须进一步加强和改进财政立法工作,努力在提高立法质量上下功夫。
一是坚持做到科学立法。科学立法,就是要实事求是,尊重公共财政和立法工作的客观规律。
首先,财政法律是成熟经验的制度化。法律与政策不同,法律一经制定,就有一个反复适用的过程,不能朝令夕改,这样才能形成法律的稳定性、权威性和科学性。而法律作为一种制度,需要从实践中来,并不断运用于实践中去,循环往复以致形成规律性的内容,再上升为国家制度层面的法律规则。因此,各级财政部门要从实际出发,继续深化财政改革,积极探索和创新财政制度、体制和机制,尤其是地方财政部门可以先行先试先规范,待积累了一定实践经验,各方面形成基本共识,条件基本具备后,再适时上升为法律或行政法规。
其次,财政法律制度体系内部应当和谐统一。在我国多层次的立法体制中,上位阶的法是下位阶法制定的依据,上位阶的法规定得原则粗放,就会增加下位阶机构立法的任务,增加下位阶机构理解上位阶法的随意性,进而危害法制的和谐统一。因此,一方面我们要进一步加快财政法律、行政法规等上位阶立法步伐,对事关财政改革发展全局和财政运行的基础性制度,对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目,要集中力量攻关,促其尽早出台。在财政法律、行政法规的起草工作中,既要注重法的框架、方向、大的原则和主要内容,又要顾及法的细节问题和具体制度设计,能精确的要尽量精确,能细化的要尽量细化,尤其是对具有普遍性、共性的问题和基本定型的财政分配关系,要尽可能精雕细刻。另一方面,要进一步完善下位阶立法工作,对上位法有明确授权的,要严格按照授权的目的和范围行使该项权力;对为实施上位法的规定需要制定具体制度的,要准确理解和遵循上位法的原意,不得与上位法的规定相抵触;对上位法没有规定的,要依照法的原则、法的目的和法的精神制定下位法,一旦上位法作出规定,下位法必须服从上位法的规定。
第三,财政规范性文件制定应当规范化、制度化。财政规范性文件具有制定主体多、数量庞大、针对性强、变更快的特点,既是贯彻落实法律、法规、规章等上位法的执行性、操作性文件,又是各级财政部门推进财政改革、实施财政管理的直接依据,在日常财政管理中发挥着重要作用。但这并不意味着规范性文件越多越好。要强化对规范性文件的管理,规范性文件草案要经财政部门法制机构进行合法性审查,并由制定部门负责人召开会议讨论。未经听取意见、合法性审查、集体讨论的规范性文件,制定部门不得发布实施。各级财政部门要健全规范性文件制定程序和机制,增强规范性文件制定的规范性、科学性。要结合本地区、本部门实际,合理设定各项具体管理制度和程序,妥善处理制定者与执行者、执行者与相对人、公共利益与个人利益的关系,努力做到权力与责任统一、权利与义务统一、公平与效率统一,使规范性文件体现规律要求、适应工作需要、符合人民意愿、解决实际问题,以提高财政法律制度的实施效果,保障财政活动能够在法律制度的轨道上有序有效运行。
第四,完善财政法律制度体系应当立改废并举。我国财政法律制度体系是开放的、动态的,坚持立改废并举,是保持财政法律制度体系的权威性和时效性,发挥财政法律制度保障作用的重要前提。一要及时组织财政法规清理。目前,财政部正在根据国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》的要求,组织开展财政部第十一次规章、规范性文件清理工作,包括现行有效规章113件和规范性文件2400多件。未列入继续有效的文件目录的规范性文件,不得作为财政管理的依据。地方各级财政部门也要及时组织对本单位制定的财政规范性文件的清理。一般来讲,每二、三年应当组织一次全面清理。二要逐步建立财政规章和规范性文件的“日落条款”机制。即在财政规章和规范性文件中规定有效期,到期后需要继续执行的要重新公布。同时,要注意新旧制度、前后文件之间的衔接,考虑对已享受这一制度的相对人的影响,给予其合理的预期或者过渡的办法。三要遵循法不溯及既往的原则。法不溯及既往的原则是指法律规范对其生效前的行为和事件是不适用、不具有约束力的原则。在现代社会,法律规范不溯及既往已经成为各国法律所普遍采用的一项原则,我国也不例外。因为人们只能根据现行的法律来规范自己的行为,而难以预见到自己的行为是否符合尚未生效甚至尚未制定的法律的要求。法不溯及既往的原则对于保护公民、法人或者其他组织的权利,维护社会关系的稳定,是十分重要的。除上位法有明确规定以及为了维护相对人权益外,各级财政部门要避免出现规范性文件溯及既往的现象。四要积极探索建立立法评估机制。立法评估包括立法前评估和立法后评估。立法前评估,是指立法机关按照成本效益的评估指标体系,对拟立法项目或法律案进行评估,以提高立法效益,节约立法成本,保证法律制度实施效果。立法后评估,是指法律制度施行一段时间后,立法机关组织有关部门和单位,采用科学的评估方法,通过对法律制度实施绩效的分析,对法律制度的立法质量进行评价,发现存在的缺陷,以便及时启动修改或者废止的立法程序予以矫正。省以上财政部门要有针对性地选择一些事关群众切身利益的法律制度,开展立法评估工作,探索建立立法评估机制。
二是坚持做到民主立法。民主立法,就是要让人畅所欲言,积极引导和保障广大人民群众有序参与立法。随着依法行政依法理财进程的不断推进,人们不仅关注法律是什么,而且关注为什么这样规定;不仅关注法律形成的结果,而且关注法律形成的过程;不仅关注法律制定的意图,而且关注法律执行的效果。这就要求我们必须做到民主立法、开门立法。
首先,要健全公开征求意见制度。我国人口众多,经济和社会发展不平衡。对同一部法规,不同的社会群体有不同的期待和诉求,有时候甚至是截然相反的期待和诉求。分析、研究、理解不同的期待和诉求,发现法规背后的社会现实和利益纠葛,寻找最佳的社会平衡点,是法规起草者的重要职责。因此,在起草过程中,要采取多种形式广泛听取意见,除了召开论证会、座谈会、听证会之外,还要采取向社会公布草案等方式,进一步提高立法的公开性和透明度,切实维护社会公众的知情权、参与权,充分尊重和反映广大人民群众的根本意愿。但也应注意到:在老百姓还不善于表达意见的情况下,多数人的意见不一定声音大,少数人的意见不一定声音小;反对的意见不一定说,赞成的意见不一定不说。因此,征求意见一定要到基层去,到群众中去,要充分考虑被管理者的感受,不能只图自己管理方便。
其次,要完善专家咨询论证制度。要实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合,充分听取专家意见,特别是对不同意见甚至反对的意见,更要耐心听取,慎重考虑,因为这有利于深入研究问题,缜密设计制度,使制定的法律制度更加切合实际。
二、着力提高财政执法水平
古人云:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。法立的再好,得不到实施,等于无法,在一定意义上,甚至比无法的影响还要坏。因为没有法,损害的是人们对法律的期盼,而有法不执行,损害的却是人们对法治的信仰。近年来,各级财政部门在提高法的执行力方面作了大量工作,取得了显著成绩,但也存在执法不严、执法不公、不适当等问题,既损害了相对人的合法权益,又影响了财政部门和政府的形象。各级财政部门要充分认识这些问题的危害性,高度重视财政执法,切实做好以下工作:
一是积极推进财政执法责任制。要规范执法主体和权限,细化执法流程和环节,健全行政执法适用规则和行政裁量权的基准制度,强化执法责任,加大对违法行为的查处力度,进一步从源头上减少或避免腐败行为的发生。要做好财政执法监督工作,规范监督程序,明确审核要素,通过审核各类执法文书,规范财政执法行为,提高财政执法水平。要防止和克服执法中的本位主义和部门利益倾向,严格执法、公正执法,保证各项法律制度得到正确有效实施。
二是严格遵守诚实守信原则。诚实守信不仅是一个人立身处世的最基本要求,也是财政执法必须遵循的道德底线和基本准则。实践这一原则,要求各级财政部门及其工作人员想问题、办事情都要从人民利益出发,言必行、行必果,真正取信于民。当前尤其应做到:公布的财政信息要全面、准确、真实;制定的财政政策制度要保持相对稳定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由而改变财政行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。此外,在法律适用方面,要遵循上位法优于下位法,新法优于旧法,特别法优于一般法的规则,以妥善解决一些法律规范矛盾、冲突问题。
三是认真做好财政行政复议工作。行政复议既是政府内部重要的层级监督制度,也是公民、法人和其他组织的重要救济途径,既是检验财政立法和执法水平的一面镜子,也是展示财政部门形象的一个窗口。近些年,财政行政复议案件大幅度增加,一方面反映经济社会发展和人民群众民主法律意识的提高,另一方面显示财政法律制度建设质量有待进一步提高,财政行政执法行为有待进一步规范。各级财政部门要高度重视和认真研究行政复议工作遇到的新情况、新问题,依法、公正、高效地解决行政争议;创新办案机制,严格依法办案,提高办案质量;做好修订和完善财政行政复议制度相关工作,适时修订财政行政复议法律文书格式;加强行政复议信息化建设,提高工作效率;做好典型案例分析工作,有针对性地提出加强财政立法和规范财政执法的建议。
三、加强财政法制宣传教育工作
财政法制宣传教育是实施依法行政依法理财,全面推进财政科学化精细化管理的基础性工作,各级财政部门要高度重视、认真组织、务求实效。当前及今后一个时期,要重点抓好三方面工作:
一是加强领导。各级财政部门要高度重视本部门、本地区财政法制宣传教育工作,把该项工作与财政立法和执法工作有机结合起来,与财政立法和执法任务一起部署、一起落实、一起考核。同时,各级领导干部要带头学法用法,努力做到领导干部法律教育制度化、规范化,坚持和完善党组中心组集体学法制度、领导干部法律知识讲座制度、法律知识年度考试制度,推行领导干部任职前法律知识考查和测试制度。财政部将继续组织财政厅(局)长依法行政培训和法制干部培训。地方各级财政部门也要充分利用各种培训形式,加大财政干部尤其是领导干部依法行政培训力度。
二是务求实效。要在不断创新和丰富财政法制宣传教育活动形式,提高各项普法活动吸引力的同时,认真研究、深刻把握全社会特别是财政部门和财政干部对财政法制宣传教育的根本需求,找准突破口,提高广大财政干部学法用法守法的自觉性和主动性,使财政普法工作更有针对性,真正取得实效。要大力加强社会公众法制宣传教育,积极组织广大财务会计人员认真学习国家有关财政、税收、财务会计等法律法规知识,不断提高其财政法律素质,增强其遵守国家财政法律制度的自觉性;要采取多种形式向社会公众宣传财政法律法规,全面提高社会公众的财政法律意识和法制观念。
三是注重创新。普法工作的发展重在创新。首先要创新工作理念。要深入贯彻落实科学发展观,牢固树立以人为本的理念,把事关人民群众切身利益的法律法规作为普法的重要内容,调动广大财政干部和社会公众学法守法用法的自觉性,全面提高财政干部依法行政依法理财水平,最大限度地减少行政纠纷,特别是因行政执法程序不规范、行政不作为和因法律理解偏差而引发的纠纷。要通过普法宣传,引导广大群众更多地选择通过非诉讼手段化解纠纷,依法维护自身权益。要进一步强化服务理念,把为广大财政干部和社会公众服务贯穿于财政普法工作全过程,在重视普及法律知识的同时,大力培育公民崇尚法治、忠于法律、维护法治权威的法治精神。其次要创新工作制度。要认真总结20多年来财政法制宣传教育的成功经验,把经过实践检验的成功做法上升为法规制度,用制度推进普法工作,促进普法工作的制度化、规范化。第三要创新工作方式。要积极适应新形势新任务的要求,探索新途径,丰富新载体,采用新方法,不断提高普法工作的针对性、实效性。要把财政法制宣传教育与财政立法、执法结合起来,使财政立法、财政执法和执法监督的过程成为普及法律知识的过程。要善于运用正反两方面典型进行教育,选择一些重大典型案例,以案说法,警示违法后果,提高学法用法守法的自觉性。要通过创新,不断提高普法工作的覆盖面和渗透力,增强普法工作的亲和力,提高普法工作的实效性。
四、重视和加强基层财政部门依法理财工作
俗话说,根深才能叶茂,源远才能流长。基础工作打不好,就如同大树无根,长河无源。市县财政部门处在财政工作的第一线,是财政法律法规和政策的重要执行者。实际工作中,直接涉及人民群众具体利益的财政行政行为大多数由市县财政部门做出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县财政处理和化解。市县财政部门能否切实做到依法理财,很大程度上决定着财政部门依法理财的整体水平。近年来,市县财政部门依法行政依法理财工作取得了长足进步,涌现了许多好的典型,对他们的经验要认真总结,积极推广。各级财政部门要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的部署和要求,高度重视加强市县财政法制建设的重要性和紧迫性,切实加强领导,采取有力措施,逐步提高基层财政部门依法行政依法理财的能力和水平。上级财政部门要及时全面深入地了解财政法律法规、规范性文件等在基层执行中的难点、疑点和热点,通过分析,从修订完善、培训辅导、执法检查、执法评估四个层面加强法制建设,努力为基层财政部门依法行政依法理财创造有利条件和提供优质服务。
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