时间:2020-01-21 作者:庞敦之
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摘要:
山东省财政投资评审工作一直致力于为部门预算服务,为财政精细化管理服务,为经济社会事业发展服务,评审规模不断扩大,服务领域不断拓展。但是,也要清醒地看到,目前财政投资评审工作还面临着许多困难、困惑、矛盾和挑战,尤其是财政投资评审的职能定位尚不全面、清晰,投资评审的机制也还不能完全适应工作要求,有待进一步完善。
准确定位 把握财政投资评审的发展趋势
财政投资评审的定位是完善公共财政职能、实现财政预算管理科学化精细化所面临的一个重要问题。从各级财政投资评审目前的职责范围、机构性质、组织程序、管理模式等来看,现阶段的财政投资评审定位需要明确以下特性:
——明确财政投资评审的“管理”特性。在我国,财政部门对财政投资进行评审,早在20世纪50年代就开始了,财政投资评审并不是财政部门的一项新职能。但是,“财政投资评审”概念的正式提出以及财政部门投资评审机构的设立,是在20世纪90年代末。随着公共财政体系的建立和逐步完善,特别是预算管理科学化、精细化和规范化的推行,原有“财政投资评审”内涵的界定具有明显的局限性,已经限制和阻碍了财政投资评审的改革与发展。对财政投资评审的内涵特性,应着重从以...
山东省财政投资评审工作一直致力于为部门预算服务,为财政精细化管理服务,为经济社会事业发展服务,评审规模不断扩大,服务领域不断拓展。但是,也要清醒地看到,目前财政投资评审工作还面临着许多困难、困惑、矛盾和挑战,尤其是财政投资评审的职能定位尚不全面、清晰,投资评审的机制也还不能完全适应工作要求,有待进一步完善。
准确定位 把握财政投资评审的发展趋势
财政投资评审的定位是完善公共财政职能、实现财政预算管理科学化精细化所面临的一个重要问题。从各级财政投资评审目前的职责范围、机构性质、组织程序、管理模式等来看,现阶段的财政投资评审定位需要明确以下特性:
——明确财政投资评审的“管理”特性。在我国,财政部门对财政投资进行评审,早在20世纪50年代就开始了,财政投资评审并不是财政部门的一项新职能。但是,“财政投资评审”概念的正式提出以及财政部门投资评审机构的设立,是在20世纪90年代末。随着公共财政体系的建立和逐步完善,特别是预算管理科学化、精细化和规范化的推行,原有“财政投资评审”内涵的界定具有明显的局限性,已经限制和阻碍了财政投资评审的改革与发展。对财政投资评审的内涵特性,应着重从以下四个层面理解和把握:其一,财政投资评审是财政部门固有的重要职能,财政投资评审属于“管理”范畴,是财政“管理”职能,而不是财政“监督”职能;其二,财政投资评审工作的开展,主要运用专业技术力量,应当将财政投资评审定位于财政“技术管理”,它和传统的财政“制度管理”相结合,共同构成财政管理不可或缺、不可偏废的两大支柱;其三,财政投资评审作为预算管理的重要环节,应由财政部门的专职评审机构统一管理、组织、实施,逐步实行依法评审、应评尽评,充分体现评审的公正性、公平性和客观性;其四,财政投资评审作为公共财政的一部分,其终极目的或服务宗旨,不仅仅是为了压减投资或支出,而是如何更有效、更规范、更安全地保障公共财政、公共服务和经济社会科学发展的有效供给。
——明确财政投资评审机构的“行政”特性。当前,财政投资评审机构性质很不统一,有“全额”、“差额”和自收自支的事业单位,也有参照公务员管理的事业单位,还有行政类的财政内设机构。财政投资评审机构的现有定性,在一定程度上影响着财政投资评审的职能界定,弱化了财政投资评审的组织管理。因此,需要对财政投资评审机构进行客观、历史、发展地评判和界定。从历史的视角看,财政投资评审职能一直是财政行政性管理职能的重要组成部分。从现实的视角看,财政投资评审作为预算管理的重要组成部分,随着现代公共财政预算管理的科学化、精细化和规范化,必须特别重视技术管理在财政预算管理中的应用,强化和提升财政投资评审在财政预算管理中的职能和地位,使财政预算管理尽快转向制度管理与技术管理并重的轨道上来。
——明确财政投资评审的“关系”特性。主要有四个方面:一是财政投资评审与部门预算管理之间的关系。作为财政预算管理固有的内在链条或必要环节,财政投资评审机构主要侧重于专业技术管理,而部门预算管理机构则主要侧重于制度和政策管理,二者共同履行预算管理职能,共同作用于预算管理的科学化、精细化、规范化和效能化。但是,财政投资评审机构更要突出部门预算管理机构的智囊、参谋和助手角色,充分体现其服务的职能。二是财政投资评审与财政监督检查之间的关系。财政投资评审和财政监督检查之间,无论是在职能定位上,还是在机构设置上,既不交叉,也不重复。财政投资评审作为财政预算“管理职能”的一部分,侧重于对财政投资的量化分析和量化管理,为预算编制和执行提供决策依据。财政投资评审作为一种管理行为或管理过程,同财政监督职能之间不存有替代性和排他性,相反,评审对象和评审行为应置于财政监督检查之下,自觉接受财政监督检查。三是财政投资评审与政府审计之间的关系。财政作为预算管理部门,审计作为监督部门,两者分别以《预算法》和《审计法》为依据,在各自的职责范围内开展工作。财政投资评审和审计监督之间,不存在职能的交叉、重复和矛盾,也不存在替代性和排他性的问题。相反,财政投资评审作为财政预算管理的环节,评审对象、评审过程和评审结论,都在政府审计监督的范围之内。四是财政投资评审与社会中介之间的关系。财政投资评审机构作为财政部门的机构,行使的是政府公共财政的管理职能,是预算管理的精细化、规范化和效能化行为,是一种“公共”的行政管理,始终代表着政府公共财政的意志,不能也不应当以赢利为目的。而自负盈亏、独立法人的社会中介机构,则以赢利为目的,具有利润最大化的内在需求。当然,这并不意味着财政投资评审要对社会中介力量进行限制或排斥,相反,应继续探索如何安全、规范、高效地聘用优秀的社会中介力量为财政投资评审所用。但是,这里的“用”并不是财政对中介的“委托”,而是根据评审的特殊需要,对社会中介优秀人员有选择地有偿聘用。因此,财政投资评审机构和社会中介机构之间,不是委托和被委托的关系,更不能将财政投资评审机构和社会中介机构混为一谈。
建立健全“四个机制” 全面提升财政投资评审服务力
尽管现在从理论和认识上对财政投资评审的定位存有不同看法,机构队伍和管理机制还有许多不到位的地方,财政投资评审工作还缺乏应有的行政约束力和执行力,存有许多不确定性,但财政投资评审已经进入预算编制、政府采购、集中支付、绩效评价等财政管理的各个环节,成为行政决策的重要依据。在新的发展时期,山东各级财政投资评审机构要坚持“哪里有公共支出,哪里有财政投资,哪里就有财政投资评审”,始终服从和服务于财政中心工作,始终服从和服务于财政管理的科学化、精细化和规范化,始终服从和服务于绩效型财政建设,加快提升财政投资评审的服务力、贡献力和影响力,在工作指导上,要重点研究和把握好四个机制建设:
——建立健全“科学化精细化”评审机制。推动财政科学化精细化管理是财政部从贯彻落实科学发展观的要求出发,在系统总结我国财政管理经验,科学分析当前财政形势和工作任务的基础上做出的一项重要决策部署。各级财政投资评审机构要进一步强化责任意识、机遇意识和使命意识,紧紧围绕整个财政管理的科学化精细化,认真研究财政投资评审的科学化精细化问题,尽快制定财政投资评审科学化精细化管理的指导意见和制度办法。要下功夫研究和回答:如何从内涵和外延上界定财政投资评审的科学化精细化?财政投资评审科学化精细化有哪些重大现实意义和战略意义?怎样衡量和检验财政投资评审的科学化精细化?如何有效实现财政投资评审的科学化精细化?现阶段,要以重大项目支出预算评审和外资外债项目评审为突破口,认真总结财政投资评审的成功经验,加快建立健全和实施财政投资评审科学化精细化管理的制度、办法、标准、机制和体制,着力提升财政投资评审服务财政管理科学化精细化的能力和水平,更好地为整个财政管理的科学化精细化服务。要积极高效地推进财政评审研析制度,及时对财政投资评审发展过程中面临的重点、热点和难点问题进行动态式集中研究分析,深刻剖析问题产生的背景及原因,提出解决问题的对策和措施,把财政投资评审工作不断推向深入。
——建立健全“复合型”评审机制。技术支撑,是财政投资评审的根本和关键所在,但不应当是财政投资评审的惟一目标。衡量财政投资评审的成效,既要看数量、看规模、看速度,更要看质量、看内涵、看贡献。要在搞好专业技术评审的同时,下大力气抓好“复合型”财政投资评审机制建设。要坚持财政投资评审和调查研究并重,坚持专业技术与制度政策并重,精心设计项目评审预案,注重采集综合信息数据,最大限度地挖掘和发挥财政投资评审的效力和潜力,切实做到“评”与“研”的有机结合,把每一个重点、热点项目评审成果转化为有高度、有深度、有价值的调研成果,大力提升财政投资评审的服务层次和影响能力。
——建立健全“风险防控”评审机制。评审质量是评审事业持续健康发展赖以生存的根本。实践证明,没有风险控制,就不可能有投资评审的质量保障和安全保障。因此,任何时候都必须做到时间服从质量,确保每一个项目都能够经得起历史和各个方面的检验与考验。特别是在当前各方面对财政投资评审越来越支持、越来越信赖、越来越重视、越来越关注的情势之下,各级财政投资评审机构更要头脑清醒,心中有数,警钟长鸣。必须时时刻刻、事事处处牢记质量优先观念,强化风险防控意识,高度重视和认真研究项目评审本身和当前投资评审机制中可能存在的一切潜在风险,不断完善项目评审质量管理办法,健全项目评审质量责任制,严格评审质量责任追究制度,切实把好项目评审预案审议关、项目评审专家论证关和项目评审质量稽核关,最大限度地消除安全隐患,实现财政投资评审的“零风险”,以提供安全、优质、高效的财政投资评审服务。
——建立健全“保障有力”评审机制。财政投资评审事业的发展,必须依靠专门的、保障有力的、可持续发展的机构队伍。实践证明,早建早主动、早受益,不建就被动、就落后。目前,山东省已有15个市和70多个县(市、区)财政部门设立了投资评审机构。从各级财政投资评审机构队伍的建立、发展和壮大情况看,凡是机构建设早、建设好、发展快的地方,都是对财政投资评审思想认识早、功能定位好的地方;凡是现在仍然没有专门机构、没有专门队伍的地方,发展滞后或错位发展的地方,往往是对财政投资评审缺乏真正了解、缺乏科学定位的地方。各级财政部门要进一步加强对财政投资评审工作的领导,高度重视投资评审机构队伍建设,既要抓好政治业务学习,提高政策理论水平和各项专业技术能力,又要抓好作风建设,大力弘扬求真务实精神,不断增强忧患意识、公仆意识、节俭意识,脚踏实地,埋头苦干,还要认真严肃地抓好廉政建设,把反腐倡廉、拒腐防变贯穿于财政评审工作的全方位和全过程。
(作者为山东省财政厅副厅长)
责任编辑 常嘉
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