时间:2020-01-21 作者:广东省财政厅
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摘要:
广东省利用国际金融组织贷款已近28年。随着经济实力的不断增强和经济发展进入调整期,广东省一直积极研究进一步利用国际金融组织贷款推动全省经济向纵深发展的重点和方式。近期,世界银行(以下简称“世行”)在广东省实施的珠江流域综合整治系列项目为国际金融组织贷款利用提供了新形式,即以知识合作带动贷款合作,以贷款项目促进制度创新。
一、知识合作先行,为贷款合作奠定基础
近年来,广东省各级政府对利用世行贷款有了更全面和深刻的认识,充分体会到世行贷款不仅是一个低成本的融资平台,更是一个引进国际先进技术和管理经验的有效途径。因此,2001年,以整治珠江广州河段污水项目为契机,广东省积极与世行沟通,引入加拿大国际发展署赠款80万美元,委托科瑞澳国际咨询公司对珠江三角洲城市群发展和环境问题进行研究。在一年多的时间里,科瑞澳公司先后5次到珠江三角洲14个城市和周边4个关联城市实地考察调研,并与省、市、镇三级政府的主要部门及相关科研机构进行了广泛的讨论,将整个大珠三角划分为7个都市群(包括香港和澳门),并提出在都市群内各城市之间打破现有行政区域划分、强化协调与合作,从而提高城市发展、基础设施管理和服务的效率和...
广东省利用国际金融组织贷款已近28年。随着经济实力的不断增强和经济发展进入调整期,广东省一直积极研究进一步利用国际金融组织贷款推动全省经济向纵深发展的重点和方式。近期,世界银行(以下简称“世行”)在广东省实施的珠江流域综合整治系列项目为国际金融组织贷款利用提供了新形式,即以知识合作带动贷款合作,以贷款项目促进制度创新。
一、知识合作先行,为贷款合作奠定基础
近年来,广东省各级政府对利用世行贷款有了更全面和深刻的认识,充分体会到世行贷款不仅是一个低成本的融资平台,更是一个引进国际先进技术和管理经验的有效途径。因此,2001年,以整治珠江广州河段污水项目为契机,广东省积极与世行沟通,引入加拿大国际发展署赠款80万美元,委托科瑞澳国际咨询公司对珠江三角洲城市群发展和环境问题进行研究。在一年多的时间里,科瑞澳公司先后5次到珠江三角洲14个城市和周边4个关联城市实地考察调研,并与省、市、镇三级政府的主要部门及相关科研机构进行了广泛的讨论,将整个大珠三角划分为7个都市群(包括香港和澳门),并提出在都市群内各城市之间打破现有行政区域划分、强化协调与合作,从而提高城市发展、基础设施管理和服务的效率和效益,实现成本效益最优。具体而言,包括四个核心战略,即推行区域性的基础设施管理与服务提供、推行综合性的水资源管理、推行综合性的固体废物管理与创造项目融资条件。此后,为更全面掌握珠江流域水环境情况,广东省通过世行引进法国政府89万美元赠款协助广州市进行污水治理研究、新加坡政府20万美元赠款进行固体废物处理研究、丹麦政府20万美元赠款进行水质模型研究。
上述研究成果充分体现了当前国际水治理跨区域合作的方向和理念,为统筹开展广东省境内珠江流域治理提供了新的视野,也为开展水治理提供了具体的方法和措施。世行所强调的机构强化、跨行政区域合作、公共设施市场化运行等,为广东省提供了值得借鉴的发展理念,与广东省综合整治珠江的思路、方案和目标是一致的,措施上有许多共同点,符合大珠三角长远发展战略,也符合公共财政原则。利用世行贷款进行珠江三角洲城市环境治理,对于加速全省现代化建设具有重要意义。
二、充分利用调研成果,合理设计贷款项目
以研究成果为依据和基础,按照借鉴国际经验不断优化发展模式和提高管理水平的要求,结合实际情况,广东省积极与世行进行沟通,形成了珠江流域综合治理项目的基本架构,并提出分期开展珠江流域治理。第一期主要解决污染程度严重、治理任务较重的广州市河段环境问题,第二期集中解决深圳市的水环境污染问题,第三期在江门、佛山市解决污水处理问题,并根据持续、高效、流域性治理的需要,逐步设计第四、五期的治理项目。根据广东省珠江流域综合治理项目进展情况,世行将相应地分期、分批提供贷款援助。
在设计各个治理阶段的贷款子项目时,广东省着重强调将调研结果付诸实践,把国际先进的管理经验和治水模式引入项目当中,以打造融行政区域合作、市场化运作、公司化管理等于一体的环保建设项目,实现基础建设和制度建设的双成功。一是根据强化区域合作的意见,设计了广州市洛溪岛污水收集系统项目、广州市南岗污水处理系统项目和佛山市镇安污水处理系统三期扩建工程。三个子项目均是按照跨区收集、集中处理的模式进行建设,是广东省跨区域水治理的试验田,将为广东社会公共事业跨区域规划、建设和成本分摊等提供经验和借鉴。二是根据实现管理创新的建议,积极把市场化运营机制引入公共事业中。设计了建立独立核算的污水服务公司并运营和管理整个城市污水设施的项目概念,在广州市、佛山市、江门市分别建立了独立核算的污水服务公司。三是根据拓宽融资渠道的建议,在公用事业中引入私人资本。设计了以BOT模式(现已改为PPP模式)建立污水处理厂的项目,着重在引导民营资本投入和私人资本模式的公共事业管理方法等方面进行探索。
三、以贷款项目促制度创新初见成效
目前,尽管珠江流域综合治理第一、二期仍处于实施阶段,但在促进制度创新方面的效果已初步显现。
首先,市场化运营有效地推动了污水收费制度改革。独立核算的污水处理服务公司的设立,为污水收费制度改革提供了基础条件,也为污水处理成本的透明化提供了技术支持,通过企业会计核算可以清晰地反映污水处理成本的相关数据,为制定污水收费标准提供了依据。在此基础上,广州、佛山、江门三市先后建立了排污费收费制度,并逐步提高了收费标准。目前,污水处理服务公司基本上实现了保本经营,污水处理收费制度改革实现了经济效益和社会效益的双赢。一方面,通过收费,减轻了污水处理的财政补贴负担;另一方面,通过收费的利益调整机制,强化了公众节约用水、珍惜用水的观念。
其次,跨区域水治理的实施,推动了区域合作机制创新,有效降低了污水处理投资运营成本,并强化了区域间的协调。目前,正处于施工期的广州市南岗污水处理系统,在黄埔区和开发区之间建立了跨区建设污水收集系统,对污水进行集中处理,避免了污水处理设施重复投资、重复建设。按照工程概算,系统总投资比两区各自独立建设节省工程费用924万元,而集中处理充分发挥了污水处理厂的规模化效益,每年可以节约污水处理运行费用约114万元。此外,跨区域水治理涉及的相关城市规划、管网设计等方面的合作,增强了区域之间公共管理的协调能力,提升了公共事业的管理服务水平。同时,跨区域水治理的推行,在区域间形成了新的责、权、利关系,催生了新的区域利益协调机制。佛山市镇安污水处理系统三期扩建工程的实施,在禅城区和南海区之间形成了污水处理投资和运营的利益协调机制,即共同投资、统一建设、共同营运、共同维护、共同受益。在投资阶段,按属地管理原则由双方各自负担建设费用;运营期的系统运行、维护费,按照实际发生额原则由双方财政部门支付给运营方、维护方;项目竣工验收后,禅城区截污管网、泵站等交由佛山市公用事业管理局运行与维护,南海区截污管网、泵站等交由南海区市政管理局运行与维护。
四、实施珠江流域综合整治系列项目的经验和启示
世行珠江流域综合整治系列项目的顺利实施,为广东省甚至其他经济发达地区进一步充分利用国际金融组织贷款、有效推进当地经济社会发展提供了有益的借鉴。
一是进一步利用国际金融组织贷款项目的重点,应从重视融资向重视知识合作转移。近年来,由于国内资金比较充裕,国内银行贷款更加优惠便利,世行贷款的财务成本优势有所减弱,各地特别是经济发达地区利用世行贷款的积极性也相应地下降,没有充分认识到世行等国际金融机构作为知识银行在引智方面能够发挥的作用。珠江流域项目是在引智的基础上引资,在利用外脑就广东可持续发展的水资源管理提出建议的基础上引资,为今后利用国际金融组织的知识合作、技术合作项目解决当地经济社会发展难题起到了很好的示范作用。
二是贷款项目具有很强的示范性和前瞻性,能够发挥经济社会可持续发展与和谐发展的实验田作用。我国已经进入经济社会全面、协调、可持续发展时期,各级政府更加重视技术创新、生态环境保护以及公共治理制度创新等方面的问题,国际金融组织的专家团队在这些方面有很多实践经验值得我们学习借鉴。因此,通过国际金融组织这个平台,结合地区经济社会发展需求,设计具有示范性和前瞻性的项目,为政府全面决策提供实验田,有利于提高政府决策的科学性。
三是以知识合作带动贷款合作,有利于加强与国际金融组织的协同性,使贷款项目更具针对性。通过知识合作,国际金融组织对地区经济社会发展中的具体问题有了初步了解,地方政府和国际金融组织之间的合作需求是相对清晰的,因此,在进一步的贷款融资合作中更容易达成共识,从而更有针对性地提供融资合作项目,推动知识合作成果应用。
责任编辑 廖奎
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