时间:2020-01-21 作者:北京市财政局
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摘要:
北京环境二期项目是近年来北京市与世界银行(以下简称“世行”)合作实施的一个最大项目,贷款签约金额3.49亿美元,同时搭配使用2500万美元的全球环境基金赠款,于2001年5月开始实施,2009年贷款部分执行完毕。项目建设严格按照世行管理方式和要求运作,体现了先进的管理理念。
(一)注重可持续发展和整体效益。北京环境二期项目在减少空气污染方面,不仅通过供暖锅炉煤改气工程进行污染源治理,还通过购置先进的空气质量监测设备、开发具有国际先进水平的空气质量管理决策支持系统来提高北京市的空气质量监测水平和管理能力。同时,利用全球环境基金赠款进行供暖节能和燃气利用技术的研究应用,促进北京更加高效、合理地利用天然气资源,实现从燃煤到燃气的能源平稳过渡及新型能源的可持续发展。项目建设注重整体效益,环境二期项目世行贷款不仅用于污水处理厂的建设,还支持了污水管网、污泥处置设施、河道整治项目和污水再生利用等配套设施的建设,并督促相关管理机制的改革和创新,既促进了水环境治理项目整体经济效益的合理化运作,也实现了项目环境效益和社会效益的最大化。
(二)注重资金的安全、高效、合理利用。世行拥有一套确保资金安全和合理高...
北京环境二期项目是近年来北京市与世界银行(以下简称“世行”)合作实施的一个最大项目,贷款签约金额3.49亿美元,同时搭配使用2500万美元的全球环境基金赠款,于2001年5月开始实施,2009年贷款部分执行完毕。项目建设严格按照世行管理方式和要求运作,体现了先进的管理理念。
(一)注重可持续发展和整体效益。北京环境二期项目在减少空气污染方面,不仅通过供暖锅炉煤改气工程进行污染源治理,还通过购置先进的空气质量监测设备、开发具有国际先进水平的空气质量管理决策支持系统来提高北京市的空气质量监测水平和管理能力。同时,利用全球环境基金赠款进行供暖节能和燃气利用技术的研究应用,促进北京更加高效、合理地利用天然气资源,实现从燃煤到燃气的能源平稳过渡及新型能源的可持续发展。项目建设注重整体效益,环境二期项目世行贷款不仅用于污水处理厂的建设,还支持了污水管网、污泥处置设施、河道整治项目和污水再生利用等配套设施的建设,并督促相关管理机制的改革和创新,既促进了水环境治理项目整体经济效益的合理化运作,也实现了项目环境效益和社会效益的最大化。
(二)注重资金的安全、高效、合理利用。世行拥有一套确保资金安全和合理高效利用的资金使用管理程序,主要包括:项目执行方制定并报批采购计划,以落实资金具体投向;项目单位必须严格按照世行《采购指南》和《选择和聘请咨询顾问指南》中的流程和规则进行招标采购活动,使用世行编制的标准招标文件、标准评标报告、合同范本等标准文件;根据合同金额的大小确定不同的审批方法,对于大额招标采购采取事先审批招标文件、评标报告和合同草本的做法,对于小额采购每年进行一次事后抽查;对合同资金的支付采用回补制。北京环境二期项目实施过程中,世行资金的专用账户只对已发生的合格费用进行支付,从而有效地规避了不合格费用和虚报冒领等资金管理风险的发生。但同时又支持多种提款方式和费用报表的使用,因此可以按照项目管理的实际需要,结合合同金额的大小分别采用不同方式进行支付,既有原则性又有灵活性,提高了资金的使用效益。
(三)采购方法灵活多样、合同管理科学有效。世行项目具有多种采购方式,其益处在于不论是货物采购还是聘请咨询公司,项目执行单位都可以根据项目进度要求、合同预算大小、采购对象的性质和市场状况等具体情况向世行申请适宜的招标采购方式,方便项目执行单位进行管理,在保证项目质量的同时也确保了项目进度。如北京环境二期项目锅炉置换子项目最初计划采用国际竞争性招标的方式打包采购燃气锅炉,随着北京市锅炉改造高峰渐渐过去,经中方提议,世行同意增加以国内询价的方式采购锅炉,既满足了用户的多样化需求,又大大缩短了招标采购时间,确保了燃气锅炉的及时到位。同时,世行对合同变更管理设定合理的变更尺度和管理权限。北京环境二期项目中河道治理项目由于一开始按初步设计进行招标,导致在合同执行期间出现了较多变更,而此项目涉及奥运水环境治理,对于完工时间有明确要求。经与世行多次磋商,最终在世行“三个合理性原则”即技术合理性、程序合理性、价格合理性的管理框架下完成了各项合同变更手续,保证了施工进度。实践证明,世行的变更管理系统既严格规范又灵活方便,在简化了审批程序的同时也规避了不必要的合同纷争。
(四)注重过程管理,保障项目进度和质量。世行项目从开始执行之日起,就要接受世行严格而持续的监督和管理。世行专家团队每隔半年亲临施工现场检查,掌握项目进度和质量情况,并及时提出解决问题和改进现状的方案和办法。定期的、详细的项目文件报告制度更是世行了解和掌握项目进展情况的重要依据。北京环境二期项目通过这种严密持续的过程管理,不仅保证了项目实施的正确方向,更重要的是搭建了世行与项目管理团队沟通的桥梁,使世行能够随时掌握项目进展情况和存在问题,并及时提出解决方案和建议。
北京环境二期项目实施期间正是北京经济迅速发展、筹备奥运的关键期,通过这一项目的顺利实施,一方面为北京市带来巨大的环境和社会效益,使环境治理与城市经济同步发展,明显改善了北京市的空气质量及凉水河、温榆河和清河流域的水环境,为北京市实现“绿色奥运”承诺提供了有力支持。另一方面,也使项目管理理念获得完善,管理能力有了较大提升。同时,对进一步做好北京市世行项目管理具有重要启示。
一是充分利用世行智力资源,推动机制体制的创新。作为当今最具影响力的国际金融组织,世行集聚了世界一流的专家资源和领先的技术资源,世行项目所设定的技术目标和采用的技术方案往往汲取了各国的经验教训,世界领先且具有一定的前瞻性。近十几年来,北京市经济实现了跨越式发展,财政资金逐渐充裕、国内贷款渠道逐渐增多,国际金融组织贷款的资金优势越来越不明显,在这种情况下,北京市充分发掘世行作为知识银行的优势,在申请项目时加大了技援资金和软课题研究的比重。北京环境二期项目有740万美元贷款资金用于咨询服务和人员培训,共进行了九个方面的课题研究。通过这些软课题研究,提高了北京市政府主管部门对降低空气污染和清洁能源利用的重视程度,为北京市政府出台可再生能源利用管理办法提供了重要的支持;学习到了国外水资源管理的先进经验,为北京市水务局提出了一系列管理措施和建议;推动了城市污水管理领域的行业改革和企业化改造,根据项目要求改建的北京市排水集团已跻身于国内一流城市污水管理公司行列之中;为北京市政府主管部门及时了解城市污水行业的特点、汲取国外水行业改革的经验教训,以及改进北京市污水管理的决策机制、提高管理效率等提供了有益帮助。其中,最能体现这一点的是由北京市环保局实施的空气质量管理决策支持系统项目。该系统包含了美国环保局地方大气质量模型的最先进技术,实现了对北京市各类空气污染物在时间和空间上变化的预测以及对污染控制措施的评估,为市政府改善空气质量、控制大气污染提供了科学的决策支持,提高了市政府的空气质量管理能力,使北京在这一领域走在了同类城市的前列。
二是充分利用世行政策空间,实现贷款资金使用效益的最大化。经过几十年的发展,世行已经建立起了一整套较为完善和成熟的管理体系,世行的项目管理既有规范的制度和严密的程序,又可以进行灵活、务实的调整,保障了资金使用的安全性、合理性、经济性和实用性。在环境二期项目实施过程中,北京充分利用世行的政策空间,根据环境、市场的变化,对项目的资金结构、项目目标、支付比例进行了调整,不仅实现了贷款资金使用效益的最大化,也实现了项目管理理念的突破。按照北京环境二期项目的最初设计,3.49亿美元的世行贷款中大约一半用于北京市的锅炉“煤改气”工程,另一半用于治理水污染。但在项目执行过程中,一方面由于国际、国内竞争性招标节约了大量资金,另一方面北京市政府在申奥成功后加大了对锅炉“煤改气”工程的政策支持,推动了北京市燃气锅炉市场的迅速发展,使用世行贷款置换锅炉的用户需求大幅减少。因此,锅炉置换子项目产生了大量余款。为了充分利用贷款资金,北京市提出了利用余款进行河道治理、排水设施地理信息系统建设、再生水厂建设、垃圾转运站改建等项目。世行对此表现出了极大兴趣并给予了充分支持。最终新增项目规模达1.8亿美元,大大增加了北京环境二期项目污水治理的深度和广度,显著提升了项目的技术含量,充分发挥了资金的使用效益。为了更充分地利用结余的贷款资金,在申请增加余款利用项目的同时,北京市通过两次提高支付比例的申请,将土建款支付比例由40%提高到100%,以节约配套资金的支出。在各项目单位为迎接奥运的召开加紧工程建设的关键时期,贷款支付比例的提高大大缓解了各项目单位的资金需求,保证了项目进度。
三是严格遵守世行制度规定,确保项目建设质量和效益。尽管世行严密的管理程序和严格的监督检查在客观上增加了项目单位的隐性成本和管理难度,但这正是世行项目成功率高、影响力大的原因之一。认识到这一点,北京市在环境二期项目执行伊始就按照世行的各项要求,结合项目自身特点,制定了一套适应项目管理要求的规章制度和项目资金支付管理办法。要求各项目单位的专业岗位配备合理、队伍稳定,严格按照世行有关项目操作流程办事;项目的工程资料做到随工程进度及时办理、收集,所存资料能够反映工程情况与实际进度情况;各有关单位对工程每个环节进行检查与验收。各项规章制度和项目管理工作流程的健全和完善,改进了项目内部管理,有效提高了贷款资金的使用质量和效益。北京市财政局、市发展改革委员会、市审计局等相关政府部门和各子项目单位建立了有效的沟通机制,使各方面的问题得到及时有效的解决。同时,北京充分利用世行的多种提款方式和支付政策,根据项目管理的实际需要,结合合同金额的大小,灵活采用直接支付、特别承诺、信用证和专用账户支付等多种形式,大大缩短了支付周期,提高了资金的使用效益。
责任编辑 李烝
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