中西部欠发达地区多为地域偏僻的农业产区,工业发展滞后,农业弱质化,现代服务业因消费能力不足而没有市场支撑,财政没有稳定的优质税源。县乡财政可支配财力中,除去刚性的行政运行成本之外,既要保增长、保民生、保稳定,还要保证必要的法定支出和硬性的配比支出。当前,中西部欠发达地区县乡财政普遍困难,有的地方选择卖地筹资或者搞土地收储,进而演化为土地财政;有的地方求助于“毛多肉少”的非税收入,甚至饮鸩止渴地走上“三乱”的道路;有的地方搭建城市投资公司、财政投资公司等各种平台进行融资,在一定程度上缓解了地方财政的短期困难,却放大了地方财政风险。解决中西部欠发达地区县乡财政的困难,需要从体制改革、财源建设、政府职能转变等方面推进。
第一,深化财税体制改革。按照一级政府、一级财政的要求完善分税制财政体制,适度增加地方尤其是中西部欠发达地区县乡财力;改革税制,使各级政府拥有大宗、稳定的税源;完善转移支付制度,特别是省级以下转移支付制度,增加按因素法确定的一般性转移支付资金数量,合理确定中西部欠发达地区的转移支付系数,弥补以欠发达地区为主体的县乡财政收支缺口。当前,深化财税体制改革,必须加快推进省直管县改革。省直管县改革需要行政层级改革相配套,要求逐步取消地(市)级政府,缩减层级促使行政扁平化。同时,注重乡级财政建设,推动乡财县管,把乡镇改造为县级政府的派出机构。
第二,大力发展县域经济。发展县域经济是激发地方经济发展活力、培育县乡财源的重要举措,也是县乡财政解困的根本出路。应从实际出发,因地制宜地引入主导产业,鼓励民营经济、民营资金进入,形成区域的核心竞争力;不论是一县一业、一乡一企还是一村一品,应在统筹城乡发展的视野中谋划发展,而不是鼓励“村村冒烟、户户点火”。值得注意的是,当前中西部欠发达地区为实现招商引资,多采取地价减免、政策扶持的方式,通过竞相比较低成本来获得项目投资或者落户,招商引资沦为抢商抢资,损害了公共利益。发展县域经济必须建立符合科学发展观的政绩考核体系,调整当前以GDP为中心的考核体系,抛弃“多占地、高耗能、重污染、费资源”的发展路径,重视土地、资源、人口和环境对发展的约束。
第三,拓宽财政融资渠道,化解县乡财政风险。近年来,部分中西部欠发达地方政府通过债权、股权、项目和资源多渠道融资,国际金融危机背景下,更是通过金融创新广泛设立隐性和显性的各种融资平台,提供财政担保和软预算约束,间接性地突破地方财政不得举债的法律约束,给地方财政带来巨大的系统性债务风险。建议中央代发地方债中,多向中西部欠发达地区倾斜,完善农村土地使用权流转制度,开征不动产税,探索建立县乡基层融资体系和信用体系,加大对贷款式扶贫和中小企业融资支持力度。对中西部欠发达县乡已经形成的地方债,应分清债务来源,在发展中逐步化解;对今后的债务,应建立地方举债的风险评估和预警机制,通过离任审计等方式防止官员“向上推”或者“向后推”转移债务,将债务管理能力纳入官员的政绩考核之中。
第四,加快政府职能转变,规范县乡财政支出。积极推动政府由经济建设型向公共服务型转变,由行政命令型、审批收费型向公共服务型、公共管理型转变。建立县乡民主理财机制,实现地方财政的民主治理,防止上级财政挤占挪用下级财政资源、转嫁财政支出负担。加强人大的预算监督,增强预算的完整性、科学性,促进“报账式”财政向“监督式”财政转变,促进财政预算的公开化和透明化,对县乡财政支出实行严格监督。
责任编辑 廖奎