时间:2020-01-21 作者:闫坤 孙洁 (作者单位:中国社会科学院财政部财政科学研究所)
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摘要:
编者按:
上世纪80年代,全国开始普遍建立乡镇财政。二十多年来,乡镇财政建设取得了明显成效,也经历了曲折和困难。近年来,随着农村综合改革的不断深入,乡镇理财环境发生了重大变化,乡镇财政职能发生了明显转变,乡镇财政建设进入了新的阶段。本期专题回顾总结了财政部门加强乡镇财政建设的政策措施及取得的成效,介绍了部分地区推动乡镇财政建设的实践经验。
20世纪80年代,在财政部的推动下,全国开始普遍建立乡镇财政。1994年实施分税制改革后,我国乡镇财政得到了长足发展,乡镇财政管理工作日益科学规范。但随着农村综合改革的深入,特别是农业税的取消,乡镇财政收支矛盾日益突出,同时,乡镇财政职能转变不彻底、管理水平低下等问题也逐步显现。为推动建立乡镇公共财政体制框架,规范乡镇收支行为,维护农村基层政权和社会稳定,近年来,财政部出台了一系列完善乡镇财政体制、加强乡镇财政管理、推进乡镇财政基础工作和基层建设的政策措施,各地财政部门也进行了积极探索。
推进“乡财县管”改革 严控乡村债务
2001年,安徽省财政厅曾对乡镇财政状况进行过一次清理检查,全省清理出拖欠乡镇人员地方津(补)贴40亿元,拖欠国家规定的...
编者按:
上世纪80年代,全国开始普遍建立乡镇财政。二十多年来,乡镇财政建设取得了明显成效,也经历了曲折和困难。近年来,随着农村综合改革的不断深入,乡镇理财环境发生了重大变化,乡镇财政职能发生了明显转变,乡镇财政建设进入了新的阶段。本期专题回顾总结了财政部门加强乡镇财政建设的政策措施及取得的成效,介绍了部分地区推动乡镇财政建设的实践经验。
20世纪80年代,在财政部的推动下,全国开始普遍建立乡镇财政。1994年实施分税制改革后,我国乡镇财政得到了长足发展,乡镇财政管理工作日益科学规范。但随着农村综合改革的深入,特别是农业税的取消,乡镇财政收支矛盾日益突出,同时,乡镇财政职能转变不彻底、管理水平低下等问题也逐步显现。为推动建立乡镇公共财政体制框架,规范乡镇收支行为,维护农村基层政权和社会稳定,近年来,财政部出台了一系列完善乡镇财政体制、加强乡镇财政管理、推进乡镇财政基础工作和基层建设的政策措施,各地财政部门也进行了积极探索。
推进“乡财县管”改革 严控乡村债务
2001年,安徽省财政厅曾对乡镇财政状况进行过一次清理检查,全省清理出拖欠乡镇人员地方津(补)贴40亿元,拖欠国家规定的工资20亿元。湖南省财政厅的一份调查显示,到2003年底,全省赤字负债总额达到95.27亿元,乡镇平均赤字负债400.63万元。乡镇“一级财政”建立20多年来,始终没有建立配套的监督机制。乡镇债台高筑,有其客观原因,但“人为”因素也占很大一部分。面对严峻形势,安徽等部分省区开始探索“乡财县管”财政管理模式,以加强乡级财政监督,缓解乡镇财政开支失控问题。2003年,安徽省在全国率先实行“乡财县管”,在和县、潜山、太和等10个县进行改革试点。2004年,在总结试点经验的基础上,改革在全省铺开。截至2006年7月,全国共有28个省区实施了“乡财县管”改革,其中16个省区全面推行,12个省区部分试点。
2006年8月,财政部下发了《进一步推进“乡财县管”工作的通知》,旨在加强乡镇财政管理,规范乡镇收支行为,防范和化解债务风险。实行“乡财县管”,乡镇政府管理财政的法律主体地位不变,财政资金的所有权和使用权不变,乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出,仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面,对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下,编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案,组织本级预算的执行。作为财政管理方式的改革,“乡财县管”改革只是农村综合改革的一小部分,却具有影响全局的重大意义。它能够规范乡镇的收支行为,有效防止农民负担反弹,同时,也是重构乡镇财政体制和行政体制的重要基础。
加强乡镇财政预算管理 发挥乡镇财政职能作用
随着社会主义市场经济体制的逐步建立,财政体制改革的不断深化,乡镇财政面临着新的形势与任务,在职能转变与规范管理方面,也存在一些突出矛盾和问题。为适应落实科学发展观、统筹城乡发展的要求,逐步构建覆盖城乡的公共财政体系,切实发挥乡镇财政的作用,2008年9月财政部下发了《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》,提出了包括完善乡镇财政管理,做好农村公共服务;做好涉农补贴工作,认真落实惠农政策;参与专项资金监督管理,提高资金使用效率;加强财务监督,健全乡村理财机制;搞好队伍建设,提高乡镇财政管理水平;创新体制机制,为乡镇财政工作创造良好条件等在内的6点意见。财政部提出,要规范乡镇财政预算执行,深化“收支两条线”改革,稳步推进国库集中支付制度和政府采购制度,积极探索通过政府购买等方式提供公共服务和公共产品。要积极创新涉农补贴资金发放方式,逐步将直接补贴给农民的资金纳入“一卡通”或“一折通”发放范围。要建立健全村级组织运转经费保障机制,加大对村级财政补助资金的监督管理,积极推行“村账乡管”试点,由乡镇财政会同有关职能站所代理村级财务会计核算,全面提高村级财务管理水平并定期公示。
各地财政部门按照财政部的精神和要求,总结经验,查找问题,推进改革,加强对乡镇财政预算管理工作的指导,不断推动全国乡镇预算管理工作。一是强化监管职能,涉农专项资金管理逐步深入。各地乡镇财政进一步加强专项资金管理,主动参与土地出让金、社保资金、改田造地资金等专项资金检查,以查促管,规范管理。建立完善乡镇行政事业单位财务管理制度,严格规范财务收支行为,做到支出有据可依,财务核算规范透明,审批制度约束有力。积极推行“村账乡管”试点,强化村级财务监督,提高村级财务管理水平。二是规范预算管理,预算约束力进一步增强。各地进一步完善乡镇预决算制度,改进预算编制方法,增强预算约束力,解决预算编制随意、执行不严肃问题。加强乡镇非税收入监管,实施以预算内外资金统管为主要内容的乡镇财政综合预算,管好用好乡镇政府性资金。三是做好民生服务,公共服务水平得到提升。根据服务“三农”、改善民生对财政工作的新要求,各地合理界定和充实乡镇财政职能,充分利用乡镇财政贴近农村、直接服务农村的优势,进一步提高基层财政的公共服务水平,实行“一折通”、“一卡通”、“一站式”服务等方式,将各项补贴资金直接发放到农民手中,把国家的涉农补贴、家电下乡等各项惠农政策真正落到实处。四是深化财政改革,科学化精细化管理不断推进。各地积极创新体制机制,深化乡镇财政改革,在“乡财县管”、“村账乡管”、“部门预算”等方面都取得了显著成绩。同时,广泛推行乡镇综合财政预算制度、国库集中支付制度、政府采购制度、“收支两条线”制度、乡村债务监控制度、乡镇单位财务和资产监管制度、村级财务资金代理服务制度、乡村票据管理制度以及财政所年度工作考核制度等等,为规范乡镇财政管理提供了制度保证。
加强乡镇财政资金监管 促进城乡统筹发展
随着社会主义新农村建设的推进和公共财政职能的不断加强,国家财政用于乡镇的资金大幅度增加。加强乡镇财政资金管理工作,关系到党的民生政策的贯彻落实,关系到广大人民群众的切身利益,关系到统筹城乡发展,意义重大。2010年3月,财政部印发了《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》,明确了乡镇财政资金监管职责和具体要求,指导各地健全乡镇财政职能,发挥乡镇财政监管优势,加强财政管理基础工作和基层财政建设。要求乡镇财政要强化对补助性资金的监管,严格项目资金监管,规范乡镇本级、村级资金和财务的监管,加强乡镇财政预算管理。
各地财政部门认真贯彻落实财政部要求,积极探索乡镇财政资金监管模式,做了大量扎实有效的工作。一是积极开展资金监管工作试点。为解决涉农资金种类多,基层财政无从着手的难题,各地财政根据自身实际情况,积极推进试点工作,以点促面,带动乡镇财政资金监管工作的全面开展。有的地区选择部分规模大、管理要求高的涉农资金进行试点,有的地区针对监管工作的重点环节如信息下达或抽查巡查等进行试点,有的地区选择不同类型乡镇进行试点。二是建立乡镇财政直接联系点。各地积极建立省级、市级直接联系点,及时分析、研究监管工作中遇到的困难和问题,提出解决办法,探索乡镇财政资金监管工作模式,树立监管工作的示范性典型。三是加强乡镇财政监管能力建设。为夯实乡镇财政监管工作基础,提高基层财政公共服务能力,各地加强了乡镇财政队伍建设和财政所硬件建设。
进一步加强乡镇财政建设
目前,乡镇财政建设取得了可喜的成就,涉农资金管理进一步强化,公共服务提供水平不断提升,预算约束力进一步增强。但是,与经济社会发展及公共财政建设的要求仍有一定差距,还需要进一步加强和完善。
一是全面深化“乡财县管”工作。“乡财县管”之后,县级财政如何简化工作程序、降低运行成本、提高办事效率,既全面监管乡镇财政的各项收支(包括预算外部分),又能确保及时、有效地满足乡镇的正常用款需求,是这项改革最终能否成功的关键。要做到这一点,必须加强信息化建设。要全面深化“乡财县管”信息化应用,覆盖到所有乡镇;在信息化管理流程中,从目前以收支管理和财务核算为主,扩展到预算编制、预算执行、核算决算全过程信息化管理;对主要业务环节进行精细化改进,包括建立乡镇项目库管理制度,试点推进项目库及专项资金信息化管理。同时,可结合“乡财县管”后的实际情况,创新财政资金运行流程。为了不影响乡镇政府的正常运转,可根据乡镇规模和距离县城远近程度,提供一定数额的铺底资金,提高乡镇财务集体会审的支出许可标准,简化财政资金的运行流程。
二是在部门预算的基础上,开展乡镇绩效预算工作。绩效预算是我国财政改革的方向,乡镇财政的绩效预算是乡镇财政建设的重要组成部分。而实现绩效预算一个具体且可行的办法就是自上而下地推进实施,所以,乡镇财政绩效预算的实施可以有效推动财政改革,以实现财政整体绩效预算改革的目标。在乡镇财政绩效预算方面可以先从两个方面做起:一是针对具体项目的绩效预算;二是对基层行政管理的绩效预算。
三是做好财政支农资金绩效评价工作。财政支出绩效评价是财政管理的重要手段,乡镇财政作为最基层财政部门,应当积极开展财政支出的绩效评价,通过绩效评价发挥财政资金的最大效益。同时,基层财政部门在绩效评价中占有更多的优势,因为他们更接近资金的使用者,更方便观察资金使用情况。在支农资金绩效评价中,应当注重两个方面的问题,一是资金使用效率;二是资金使用的效益和公平性。要二者兼顾,不能忽视任何一方。同时,财政支出绩效评价要与财政绩效预算结合起来,可以将支出绩效评价结果与绩效预算相比较,从而提高财政预算的准确性和科学性。
四是充分发挥财政资金的杠杆作用。在乡镇财政建设过程中不可忽视财政资金的杠杆作用,要充分利用市场机制,让财政资金发挥最大的作用。目前世界上普遍采用的公共产品和服务提供机制是公私合作伙伴关系,它是指政府公共部门在与非公共部门合作过程中,让非公共部门参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能,也为非公共部门带来利益。乡镇财政作为提供公共产品和服务的最基层财政部门,在财力有限的条件下,更有必要让私人部门参与公共产品和服务的提供,只有这样才能更大限度发挥财政资金的作用和效率。
责任编辑 刘慧娴
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