时间:2021-10-22 作者:高小萍 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
建立健全生态补偿机制,是贯彻落实科学发展观、加快推进生态文明建设的必然要求,也是推进主体功能区、促进区域协调发展的制度保障。通过近几年的生态补偿实践,生态补偿的基本原则、补偿领域和主体、补偿方式以及资金来源等核心内容已初步确定。目前,应加快推进生态补偿体系建设、目标优化、标准设定以及补偿资金绩效管理等方面的工作,为生态补偿条例的制订和出台奠定坚实基础。
一、构建宏观、中观、微观三个层次的全方位补偿体系
宏观层面的基本补偿,其目的是向全体居民提供基本的生态服务。政府提供公共产品的成本归宿是全体社会成员,因此,全体社会成员成为间接的补偿主体。政府是补偿主体的代表,代表那些生态服务受益者进行补偿,或代表那些生态破坏者进行赔偿。从全国性基本公共产品的角度考虑,需要中央政府制定方向性的政策,如根据目前主体功能区规划,对那些对全国生态环境有影响的生态服务提供区(如禁止开发区和限制开发区)进行补偿。目前我国实施的退耕还林、退牧还草和生态公益林补偿工程,虽然具有一定的区域性,但由于这些地域的生态环境已经深度地影响到全国的经济社会发展,勿庸置疑地,属于全国性的生态产品,也成为这一层面的生态...
建立健全生态补偿机制,是贯彻落实科学发展观、加快推进生态文明建设的必然要求,也是推进主体功能区、促进区域协调发展的制度保障。通过近几年的生态补偿实践,生态补偿的基本原则、补偿领域和主体、补偿方式以及资金来源等核心内容已初步确定。目前,应加快推进生态补偿体系建设、目标优化、标准设定以及补偿资金绩效管理等方面的工作,为生态补偿条例的制订和出台奠定坚实基础。
一、构建宏观、中观、微观三个层次的全方位补偿体系
宏观层面的基本补偿,其目的是向全体居民提供基本的生态服务。政府提供公共产品的成本归宿是全体社会成员,因此,全体社会成员成为间接的补偿主体。政府是补偿主体的代表,代表那些生态服务受益者进行补偿,或代表那些生态破坏者进行赔偿。从全国性基本公共产品的角度考虑,需要中央政府制定方向性的政策,如根据目前主体功能区规划,对那些对全国生态环境有影响的生态服务提供区(如禁止开发区和限制开发区)进行补偿。目前我国实施的退耕还林、退牧还草和生态公益林补偿工程,虽然具有一定的区域性,但由于这些地域的生态环境已经深度地影响到全国的经济社会发展,勿庸置疑地,属于全国性的生态产品,也成为这一层面的生态补偿内容。
中观层面的补偿,主要是在区域之间进行生态补偿,典型的是流域的生态补偿(横向)和政府间的生态补偿(纵向)。流域上游为了向下游提供较好的水资源,投入了资金,丧失了发展机会,受益的下游地区应对上游地区进行生态补偿。相反地,如果上游地区提供的生态服务不能满足下游地区的需求,那么上游地区的政府就成为补偿主体。
微观层面的补偿,即一对一的交易补偿。这主要体现在自然资源开发利用中的生态补偿,如采煤、采矿、水利开发等,开发利用受益者应给予当地生态利益牺牲者一定的补偿。
二、形成集生态保护与区域协调发展于一体的多目标补偿
在我国,生态补偿和区域协调发展一直是一个问题的两个方面。我国的一些重要生态功能区分布在贫困山区或是少数民族地区,这些地区要么属于原始生态区,生态环境状况较好,需要保护与禁止开发;要么生态破坏已经比较严重,需要生态修复,既要加大生态保护投入,又要改变开发方式。因此,在进行生态补偿的同时,需要解决区域协调发展问题。
生态补偿和区域协调发展都是以政府为主体而实施的,因此存在着两种政策的协调问题。这一问题突出地体现在禁止开发、限制开发区上。这两类区域,由于承担了维护全国性、区域性、地方性生态安全的责任,是生态补偿的主要对象;同时,又是经济欠发达地区,是区域协调发展中相关政策的重点扶持对象。从我国实践看,实现这两种政策有机结合的最佳办法,就是把生态补偿资金转化为转移支付资金,在计算时,以生态服务价值为依据、综合考虑各项因素;在使用时,纳入地方政府的可用财力,不指定具体的用途,既可用于生态保护,也可用于弥补损失的发展机会成本,从而实现多种政策目标。
三、搭建生态补偿交易平台
生态保护行为的外部性特征决定了生态补偿的主体包括政府和市场,更多的时候是各级政府与市场主体共同承担补偿的责任,既包括中央政府对地方政府的补偿、不同层级地方政府之间的补偿,也包括政府部门对私人部门的补偿、私人部门对政府部门的补偿以及私人部门之间的补偿。与补偿主体相对应,生态补偿的对象既可以是政府、居民,也可以是与资源环境保护相关的各类企业和社会组织。因此,政府部门在生态补偿实践中,应发挥两个方面的作用:首先,投入资金购买基本的生态服务,提供生态公共产品;其次,根据生态服务的公共性程度,适当引入市场机制,通过搭建市场交易平台,实现更高水平的生态服务供给。
在生态补偿过程中,交易平台建设的好坏,直接影响着生态补偿资金的收支绩效。同时,交易平台中形成的交易机制,如双方谈判、补偿标准的确定等,在一定程度上决定着生态补偿资金的质量。基于此,政府既要为政府间的生态补偿搭建交易平台,更要为政府与市场、市场内部的交易搭建平台,并根据地区实际情况,合理使用生态补偿资金,通过各项环境经济政策的运用来实现生态服务的价值。
四、建立科学合理的生态补偿标准
从理论上讲,生态服务价值是计算生态补偿的依据,但部分生态服务价值是自然产物,不适宜作为人与人之间的补偿标准;同时,人类的适度、有序、合理开发也能促进自然的新陈代谢,但是开发程度的合理性难以界定。另外,生态系统提供的大部分服务没有市场,需要借助间接手段确定其价值,如机会成本、替代成本、影子价格、资产价值等,估算出来的价值往往因选取的方法不同而大相径庭。因此,生态服务价值不能直接成为生态补偿的标准。在我国目前的生态补偿实践中,更易操作执行的补偿标准应是补偿双方按照意愿、经过讨价还价达成的,即“买卖双方”愿意支付和接受的价格。对于“卖方”而言,补偿标准应该足以弥补其成本,即至少要包含其提供生态服务的直接支出与间接支出,直接支出通常包括其进行生态保护与建设的人、财、物等各项投入以及为纠正生态服务利用的外部性或实现生态服务交易时给当地农民造成的直接损失;间接支出则是为进行生态保护而放弃部分发展权而导致的损失,如水源保护区严格限制加工业尤其是污染工业发展,对产业转型、企业环保进行税收减免或财政贴息,自然保护区严禁开采矿产资源,严禁猎取、采挖各种动植物资源等。对于“买方”而言,补偿标准应该是其享受此项生态服务而获得的直接收益或节约的成本。
通常情况下,补偿是在不同层次、不同标准上进行的,每一级政府的补偿标准也不同,按照不同标准要求适用不同工具,要求不同层级政府承担不同的责任,这实际上是一种有限责任的问题,各方须根据自己的有限责任承担相应的义务。中央政府“购买”的是全国性的基本生态服务,补偿标准应该以保证各地基本公共服务能力为主,使当地居民与周边地区或全省享受同等的教育、医疗、养老、低保、治安等公共服务,而各级地方政府则应根据不同的生态服务要求进行补偿。
五、加强生态补偿资金绩效管理
无论是中央政府对地方政府的生态补偿,还是区域之间的生态补偿,主要都是由两部分组成的,一是补偿方对被补偿方生态建设项目的直接投入;二是补偿方支付的补偿资金,这项资金由被补偿方根据生态服务质量要求统筹使用,需要通过一系列指标来衡量被补偿方的资金使用效果,即被补偿方是否在不影响当地居民基本生产生活水平的前提下提供高质量的生态服务。在绩效评价中,应有直接性的指标和间接性的指标;同时,要分不同发展阶段制定目标与指标,近期更多地是从直接投入进行直观、简易的评价。
1.生态补偿资金绩效指标的设计
生态补偿资金的绩效评价指标,是生态补偿各项目标和要求的综合反映。因此,需要根据环境要求来选择和确定一定时期内运用各类资金所要达到的成果目标,然后根据实现成果的目标来确定所需的产出,再根据产出指标来确定所需的投入。
投入指标衡量的是生态补偿资金的支出规模与结构。例如,环境保护投入占生态补偿资金总额的比例,其中包括环境基础设施的建设、污染的治理,对当地居民的现金补偿投入与实物补偿投入,等等。森林生态补偿项目中,直接投入包括造林成本、育林成本和管护成本等;流域生态补偿项目中,直接投入包括上游为保护流域环境而付出的成本或下游为恢复生态和净化水质而付出的成本,如在涵养水源、水土流失治理、工业污染治理、农业非点源污染治理、城镇污水处理、其它水利设施等方面的投资。
产出指标衡量的是生态补偿资金投入后所实现的社会、经济、生态效益。其中,社会效益指标反映了受偿地受偿前后的社会事业发展差异,包括教育、医疗、社会保障等。经济效益指标反映了受偿地受偿前后的经济发展差异,总体经济发展情况,当地居民的生活质量变化情况,主要包括人均GDP增长率、人均可支配收入增长率、环保产业产值比重等。生态效益指标反映了受偿地的生态环境质量改善情况,如单位GDP耗水量、土地、林木减少率,环境容纳量率,工业废水排放总量、生活污水排放量、COD排放总量、二氧化硫排放总量、工业固体废物产生量、工业二氧化硫去除率等。
成果指标衡量的是生态产出(主要是生态服务质量)是否达到生态补偿资金提供方或者生态补偿基金委员会的环境质量要求,如水质水量、大气环境、生物多样性保护达标率等。
2.生态补偿资金绩效管理制度的实施
在上述指标体系的基础上,需要建立责权利统一的生态补偿行政责任机制;同时,建立生态环境补偿资金使用绩效考评制度和审计制度,对补偿资金的使用情况进行考核和审计,并建立相应的奖惩制度,使补偿资金更好地发挥激励和引导作用。第一,以财政部门为主体,通过对生态补偿资金使用情况的考核,评价生态补偿资金的使用绩效;第二,以生态补偿所在地的政府为主体,评价生态保护政策的落实情况,生态保护区管理效率和质量,政府相关部门履行生态补偿职能的情况,政府、企业、公民环境保护的权利、义务和责任的落实情况等;第三,以生态补偿的主管部门为主体,通过建立或授权有资质的中介机构,构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系,科学地测度生态补偿试点地区生态环境价值变化情况,形成相关的监测指标体系,并据此评价生态补偿对环境变化的绩效。财
责任编辑 廖奎
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