时间:2021-10-22 作者:王保安 财政部部长助理
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摘要:
建立国库集中收付制度,是我国财政管理制度的一项历史性重大变革。2000年至今,国库集中收付制度改革已经走过10年历程。站在新的历史起点上,回顾10年改革与制度创新的进程,总结改革取得的成效和经验,分析当前面临的形势和问题,推动建立既具有中国特色、又具有国际先进水平的现代国库管理制度,具有重大的理论价值与实践意义。
一、十年改革,现代国库制度建设取得重大进展和显著成效
国库集中收付制度改革,是对我国预算执行管理制度进行的根本性变革,被经合组织(OECD)称为一场“财政革命”。在财政管理领域实行这样一场深度“革命”,具有深刻的历史背景。上世纪90年代,财政改革的目标明确为建立适应社会主义市场经济体制的分税制财政体制,构造公共财政框架体系。这不仅要求政府收支政策突出公共特征,客观上还要求建立科学的预算执行管理制度,保障公共政策有效实现。在2000年之前,财政部门集中精力实现了财政收入的法制化、规范化,主要包括建立分税制财政体制、建立公共财政体制框架,并推动完善一系列财税制度,但一直未对预算执行管理制度作大的变革,收入收缴和支出拨付通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。在传统的预算执行管理制...
建立国库集中收付制度,是我国财政管理制度的一项历史性重大变革。2000年至今,国库集中收付制度改革已经走过10年历程。站在新的历史起点上,回顾10年改革与制度创新的进程,总结改革取得的成效和经验,分析当前面临的形势和问题,推动建立既具有中国特色、又具有国际先进水平的现代国库管理制度,具有重大的理论价值与实践意义。
一、十年改革,现代国库制度建设取得重大进展和显著成效
国库集中收付制度改革,是对我国预算执行管理制度进行的根本性变革,被经合组织(OECD)称为一场“财政革命”。在财政管理领域实行这样一场深度“革命”,具有深刻的历史背景。上世纪90年代,财政改革的目标明确为建立适应社会主义市场经济体制的分税制财政体制,构造公共财政框架体系。这不仅要求政府收支政策突出公共特征,客观上还要求建立科学的预算执行管理制度,保障公共政策有效实现。在2000年之前,财政部门集中精力实现了财政收入的法制化、规范化,主要包括建立分税制财政体制、建立公共财政体制框架,并推动完善一系列财税制度,但一直未对预算执行管理制度作大的变革,收入收缴和支出拨付通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。在传统的预算执行管理制度下,财政收支缴拨环节多,资金运行效率和效益偏低,透明度不高,不仅缺乏有效监管,而且收支信息反馈迟缓,难以为预算编制、执行分析、政策实施和宏观调控提供准确依据。这种管理方式已经不能适应财政工作与财政改革的要求,客观上要求从根本上进行变革。在2000年对中央粮库建设资金和车辆购置税交通专项资金实行财政直接拨付试点基础上,2001年2月28日,国务院第95次总理办公会批准财政国库管理制度改革方案,明确要求从根本上改变我国传统的预算执行管理方式,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。
按照国务院的统一部署,2001年,国库集中支付制度改革在水利部、科技部、中科院等6个中央部门试点,到2009年底,中央171家预算部门及所属12000多个基层预算单位,全国36个省份的省本级、320多个地市、2100多个县(区)、超过31万个基层预算单位实施了改革。2002年,非税收入收缴制度改革启动,到2009年底,中央60多家预算部门,以及36个省份的省本级、280多个地市、2100多个县(区)、超过23万个执收单位实施了改革;2002年,还建立了预算执行动态监控机制,目前动态监控已覆盖12000多个中央预算单位,2009年纳入动态监控范围的中央单位资金支付信息达到450万笔。2006年,开始实施中央国库现金管理,到2010年6月底,累计获得净收益57亿多元。2007年,开始启动税收收入收缴制度改革和公务卡改革,目前,已有30多个省份实施了电子缴税横向联网,2010年上半年共办理业务3300多万笔,金额达8300亿元;几乎所有中央部门与地方省级单位都已实施公务卡改革,全国发卡数量超过300万张,2009年全国公务卡刷卡支付金额280多亿元。经过10年的不懈努力,已建立起完善的预算执行管理体制和运行机制,国库集中收付制度成为我国财政财务管理的核心基础性制度。
10年的改革实践,验证了新制度的优越性,也见证了改革取得的巨大成绩。
一是财政国库管理理念得到根本性转变。国库集中收付制度改革推动了我国国库管理理念由传统国库到现代国库的历史性跨越。改革前,我国的国库仅指国家金库,负责办理国家预算的收入和支出。改革后,所要建立的现代国库,不仅包括传统意义上的国家金库,更重要的是理顺和规范了财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。与传统国库相比,现代国库更加注重管理,强调科学化精细化管理,强调对预算执行全过程进行规范管理和有效监控;更加注重经营,强调按照市场经济的基本原则和市场经济体制下财政职能的内在要求,不断丰富和完善国库管理功能体系;更加注重服务,服务于财政宏观调控职能的发挥,服务于预算单位的管理需求等。10年改革,伴随着对现代国库管理的认识不断提高、观念不断转变,极大增强了改革的积极性、主动性和创造性。
二是财政资金运行调控能力显著提升。改革前,财政收入长时间滞留在各级执收单位的过渡存款账户,财政支出以拨作支,资金大量沉淀在各级预算单位银行账户,财政库款则经常“捉襟见肘”,资金运行调控能力薄弱,财政政策执行与宏观调控功能受到很大制约。改革后,通过建立国库单一账户体系,财政资金由过去各单位分散管理转变为财政部门统一管理,不仅财政资金调度能力发生根本改观,对各项重大支出的保障能力和财政理财能力也得到根本性增强。在应对本轮国际金融危机,实施积极财政政策过程中,新型资金运行调控机制为贯彻落实党中央、国务院决策部署,迅速有效地落实积极财政政策和实施财政宏观调控发挥了重要保障作用。
三是财政资金运行效率和使用效益得到明显提高。改革前,财政资金分散缴拨,运行效率低,使用效益差。改革后,财政资金运行由“层层转”变为“直通车”,各类财政收入通过国库集中收缴方式直接缴入国库或财政专户,各类财政支出通过财政直接支付或财政授权支付方式,直接支付到最终收款人或用款单位,大幅提高了财政资金的运行效率。同时,在确保财政资金安全运行和支付需要前提下,通过市场化方式,对留存在国库中的间歇性闲置资金实施国库现金管理,虽然刚刚起步,但增加国家财政收益的功能效果明显。
四是财政资金运行信息反馈的速度和质量得到根本性提高。改革前,财政资金运行的信息生成机制存在天然缺陷,资金一旦从财政部门拨到预算单位,就脱离了财政视野,财政部门需要的有关信息只能采取基层单位人工编制、层层汇总上报的方式获取,真实性、准确性和及时性很难保证。改革后,建立了新型预算执行信息生成机制,依托国库单一账户体系和现代化管理信息系统,基层预算单位每一笔收缴和支付交易信息,均可通过现代化管理信息系统自动生成,并实时传输到财政部门,财政收支运行信息的真实性、准确性和及时性有了机制保障,财政政策的制定与实施有了更为及时、可靠的信息基础。
五是财政资金运行安全得到切实保障。改革前,截留、挤占、挪用财政资金等问题较为普遍。改革后,通过建立预算执行动态监控机制,实现了财政部门对预算执行全过程的实时、明细、智能监控,每一笔预算资金的支付时间、金额、收款人账号、用途等30多项信息,全部纳入实时动态监控范围。通过对疑点信息实时智能化预警,确保了违规问题能够得到及时纠正。很多中央主管部门依托改革新机制,建立了相应的动态监控制度,实现了主管部门对所属单位预算执行的实时动态监控。随着新机制纠偏、规范和警示作用日益显现,单位违规情况出现了前所未有的下降。新型运行机制有效保障了财政资金的安全性和规范性,强化了财政财务监管,增强了基层单位规范用款的意识,对从源头预防腐败也发挥了重要作用。国库集中收付制度因此被中央纪委作为建立健全惩治和预防腐败体系的一项重要内容。
二、制度创新,为促进财政改革发展积累了宝贵经验
国库集中收付制度改革10年不仅取得了巨大成绩,而且在改革探索与创新过程中,也为促进财政管理与财政改革发展积累了许多宝贵经验。
(一)必须坚持借鉴国际先进经验与我国国情相结合。在改革设计与推进过程中,既不能固步自封,亦不可食洋不化。国库集中收付制度改革能够顺利推行并取得显著成效,重要的一个方面就是充分吸收借鉴了国际上最先进的国库管理经验,并与我国财政财务管理实际有机结合。从国际上看,虽然各国建立现代国库制度的具体做法不完全一致,但共同特征都是要建立国库单一账户体系,实行规范的财政资金运作模式。我国的国库集中收付制度改革,既有国际经验,但更多的是自主创新,如在账户管理方面,建立了国库单一账户体系;在收入收缴方面,建立了高效透明的缴库方式;在资金支付方面,建立了先支付后清算方式。国际货币基金组织在一个报告中,认为我国的国库集中收付制度改革不仅吸收了目前国际上最先进的经验,而且对我国财政财务管理体制和制度的实际情况有很强的针对性,是值得在国际上推广的一种模式。
(二)必须坚持循序渐进与协同推进相结合。国库集中收付制度改革不仅政策性强,涉及面广,而且业务环节十分复杂,对技术操作的要求非常高。因此,必须进行科学化精细化的改革方案设计,才能保证新旧管理模式在各级各类预算单位顺利转换,保证财政收支每一个业务环节精确耦合。必须坚持重点突破与循序渐进相结合,与有关部门协同推进相结合。在实现改革目标过程中,财政部和各有关方面协同配合,按照“先易后难、分类推进、分步实施”的原则,有序推进国库集中支付改革、非税收入收缴改革、税收收入收缴改革、公务卡改革。从一级预算单位试点扩大到二级、三级直至所有基层单位的全覆盖,从一般预算资金逐步扩大到政府性基金和国有资本经营预算资金,直至所有财政资金的全覆盖,最终顺利实现了各项改革从分步推进到整体实施的目标。正是有了科学周密的改革部署,有了各方面坚定不移、同心协力的持续推进,才使得一项艰巨复杂的宏大改革工程在10年之间取得巨大成效,并成为我国财政改革发展历程中一项重要的标志性成就。
(三)必须坚持单项改革与整体改革相结合。国库集中收付制度改革既涉及中央和地方各级政府财政预算管理,也涉及全国各级各类预算单位财务管理;既涉及财政宏观调控职能的增强,也涉及财政政策与货币政策的协调。必须将这项改革与整个财政改革发展,与整个经济体制改革大局有机结合,才能够统筹兼顾、扎实推进。在改革过程中,财政部门始终坚持立足公共财政改革发展大局,妥善处理国库集中收付制度改革与部门预算改革、政府收支分类科目改革、收支两条线改革、政府采购制度改革等公共财政管理改革的关系,不断创新完善管理方式和制度体系,注重与各项改革的有机衔接与协调配合;坚持立足宏观调控大局,不断完善财政理财方式,加强财政政策与货币政策的有效协调与配合,推进国库现金管理,不仅保证了国库集中收付制度改革的全面实施,也促进了公共财政管理体系建设。
(四)必须坚持深化改革与增强公共财政服务能力相结合。我国经济体制改革和行政管理体制改革的一个重要内容,就是要建设服务型政府。国库集中收付制度改革始终把增强政府及公共财政服务能力作为出发点和落脚点。在推进改革过程中始终坚持的服务宏观调控、服务科学化精细化管理、服务预算单位、服务人民群众的理念,促进了改革成效的发挥,增强了财政服务能力,赢得了广泛的支持与拥护。比如,国库集中支付改革、电子缴税横向联网等,使财政资金支付直达收款人账户、缴纳税款直接从纳税人账户扣划,为广大人民群众和纳税人带来了更多的方便和实惠。积极搭建与改革单位的沟通桥梁,建立与预算单位资金使用监管的互动机制,为预算单位的管理需要提供了更多、更好、更快的服务。正是财政服务能力不断增强,才使改革具有了强大的生命力和广泛的影响力。
三、“十二五”攻坚,构建完善的现代国库管理制度
国库集中收付制度改革虽然取得了巨大成绩,但与市场经济发展对现代财政管理尤其是国库管理的要求相比,还存在明显差距。建立完善的现代财政国库制度仍面临一些体制机制和观念方面的障碍,还有大量艰苦细致的工作需要各方面共同努力、科学谋划。“十二五”时期,要按照党的十七大报告提出的,把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节的要求,着力构建有利于科学发展的财政国库体系,为财政改革发展提供动力和制度保障。
(一)着力完善现代财政国库制度功能体系。按照构建国际先进水平现代财政国库制度的目标,努力健全和完善我国财政国库管理制度的三方面功能。一是完善预算执行控制管理功能。通过增强对财政资金收支全过程的运行控制,提高财政资金管理的安全性、规范性和有效性。二是完善财政理财功能。将政府债务管理、国库现金管理和政府债券市场建设紧密结合,提高财政资金效益,降低财政筹资成本,防范财政筹资风险。三是完善财政信息反馈功能。通过引入权责发生制核算基础,建立政府财务报告制度,完善政府资源核算反映功能,全面反映并披露政府的真实“家底”,为宏观经济管理提供强有力的信息支撑。三大功能的完善,将为加强和完善财政管理、提高财税政策效率提供支撑手段和有效保障。
(二)着力构建国库管理法律保障体系。依法理财是公共财政建设与发展的必然要求。要把10年改革形成的一套有效的制度办法,逐步上升到法律法规层次,提高财政国库管理的法律约束力。以预算法修订为契机,确立国库集中收付制度和国库单一账户体系的法律地位。加快推动《财政资金支付条例》立法进程,力争“十二五”开局之年有明显进展。适时推动修订《国家金库条例》及其实施细则,同时按照法律法规要求和改革形势发展要求,不断优化国库集中收付业务流程,进一步完善国库集中收付制度体系,切实提高财政国库管理依法行政、依法理财水平。
(三)着力健全国库集中收付运行体系。进一步加大国库集中支付制度改革推进力度,推进特殊部门、特殊单位、特殊资金管理的改革,推进会计集中核算向国库集中支付制度转轨,力争“十二五”末期实现制度全覆盖。扩大中央专项转移支付资金国库集中支付改革范围,力争利用三年左右的时间,将具备条件的中央转移支付资金纳入国库单一账户体系管理。加快推进非税收入收缴管理改革,扩大改革范围,引入电子化缴款方式,提高非税收入收缴的效率和透明度。积极推进公务卡改革,尽快将改革覆盖到中央和地方的基层预算单位,推行公务卡强制结算目录制度,进一步扩大用卡范围,全面建立公务支出监管新机制。扩大税收收入电子缴库实施范围,推进关税收入电子缴库横向联网,建立财政与税务、海关等部门信息交换统一框架。逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系并实行动态管理,建立财政资金专户规范管理的长效机制,研究设立国库现金管理账户(资本性账户),为建立完善的现代国库管理运行体系奠定坚实基础。
(四)着力打造预算执行动态监控体系。预算执行动态监控是保证财政资金安全规范运行的有效措施。要加大对中央部门“三公”费用(公务用车购置及运行维护费、公务接待费、因公出国出境费用)和重大专项资金支出的监控力度,从预算执行管理环节保证中央有关决策准确及时落实到位。进一步完善财政部门与中央部门、代理银行的监控互动机制,鼓励中央部门建立对所属单位预算执行的动态监控机制。加强动态监控系统建设,完善动态监控预警规则,提高智能监控水平和信息分析水平,用先进的技术手段保证动态监控机制有效发挥作用。健全国库动态监控分析报告制度。推动建立覆盖地方各级财政的预算执行动态监控体系,力争2012年全面建立预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的中央与地方一体化的预算执行动态监控体系,为现代国库预算执行控制管理提供坚实的机制基础。
(五)着力推进国库现金管理制度创新。国库现金管理是国库集中收付制度改革发展到一定阶段的必然选择,也是国际基本经验。要按照积极稳妥、规范操作、逐步推广的原则,加快建立健全中央和地方财政国库现金管理制度。中央财政要按照最低库底现金余额目标要求,增加商业银行定期存款操作规模和频率,适时启动国债回购和逆回购等运作方式;注重财政政策与货币政策的协调,不断提高国库现金管理的市场化运作水平。同时,研究完善中央国库现金管理短期融资方式,进一步加强国库现金管理与债务管理的配合。积极推动地方国库现金管理,建立安全、规范、有效的地方国库现金管理运行机制。财
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