时间:2020-01-20 作者:本刊记者 ★石化龙 王文涛★
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摘要:
实现基本公共服务均等化,是我国“十一五”规划中的一个重要内容,被列为2020年社会主义和谐社会的九大目标之一。公共服务是一个非常广泛的概念,怎样从众多的政府服务中界定并区分出基本的公共服务呢?由河北省财政厅与河北大学、河北经贸大学“一厅两校”专门成立的课题组,花了整整一年的时间进行了深入的研究,日前,又邀请专家学者进行了深入研讨,在基本公共服务均等化的指标体系构建、现状分析、实现路径、基本财政政策等方面取得了初步共识,提出了建立财政保障、将政府责任制度化、确定均等化标准、加强立法等方面的政策建议,所产生的各种观点对于推进我国基本公共服务均等化进程具有一定的参考价值。
基本公共服务均等化的实质是强调“底线均等”
专家学者认为,“均等化”,就字面理解包含均衡、相等的意思,而均衡有着调节、平衡的过程,最后达到相等。当然,这里的相等,不可能绝对相等。均等的内容包括两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等,二是居民享受公共服务的结果均等。因此,基本公共服务均等化,不是公共服务的平均化,而是全体公民的机会均等、结果大体相同,并尊重社会成员的自由选择权。
逐步实现基本公共服务均等化已...
实现基本公共服务均等化,是我国“十一五”规划中的一个重要内容,被列为2020年社会主义和谐社会的九大目标之一。公共服务是一个非常广泛的概念,怎样从众多的政府服务中界定并区分出基本的公共服务呢?由河北省财政厅与河北大学、河北经贸大学“一厅两校”专门成立的课题组,花了整整一年的时间进行了深入的研究,日前,又邀请专家学者进行了深入研讨,在基本公共服务均等化的指标体系构建、现状分析、实现路径、基本财政政策等方面取得了初步共识,提出了建立财政保障、将政府责任制度化、确定均等化标准、加强立法等方面的政策建议,所产生的各种观点对于推进我国基本公共服务均等化进程具有一定的参考价值。
基本公共服务均等化的实质是强调“底线均等”
专家学者认为,“均等化”,就字面理解包含均衡、相等的意思,而均衡有着调节、平衡的过程,最后达到相等。当然,这里的相等,不可能绝对相等。均等的内容包括两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等,二是居民享受公共服务的结果均等。因此,基本公共服务均等化,不是公共服务的平均化,而是全体公民的机会均等、结果大体相同,并尊重社会成员的自由选择权。
逐步实现基本公共服务均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容。当前,首先要对我国目前的公共服务均等化水平进行客观评价,必须通过指标定量化的横向和纵向分析,反映基本公共服务均等化的实现程度。在总体指标方面,可以用“地方人均公共财力”指标反映地方基本公共服务的供给能力,用地方基本公共服务水平分析基本公共服务的实际效果;在具体指标体系方面,按照基本公共服务均等化所涉及的主要方面,重点选择衡量就业和社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共安全、公共文化等因素作为评价指标,分析具体项目下的基本公共服务情况。
基本公共服务并非就是纯公共服务,有些准公共服务,只要与民生有关,也应属于基本公共服务。因此,可以从不同角度对基本公共服务进行分类:按照技术性质可分为纯公共服务与准公共服务,按照受益空间可分为地方性公共服务、全国性公共服务、跨地区及外溢性公共服务,按照需求层次可分为生存性公共服务、安全性公共服务和发展性公共服务。分类研究的目的是为了深入了解不同类别基本公共服务的特殊性质和作用,为制定基本公共服务均等化政策提供理论依据。
在我国,影响居民公共服务需求的因素包括:居民的公共服务意识、收入水平(消费风险)、当地的人口规模与结构(受教育程度、年龄等)。影响政府基本公共服务供给的因素包括:政府基本公共服务均等化的执政理念、当地经济发展水平和财力状况(GDP、财政收支、可支配资源)、公共服务均等化的制度设计理念(公共服务在个体间、群体间、地域间的均衡程度)、政府的管理效率(包括管理机构设置、管理程序、行政成本)、公共服务均等化的绩效考核机制和政府提供与市场提供的协调程度等。
课题组认为,基本公共服务均等化强调“底线均等”。我国目前的重点是盯住落后地区、农村和弱势群体,使他们能够享受最低标准的基本公共服务。这里的“底线均等”是一个动态的指标,随着社会公众需求和经济的发展,特别是财政承受能力的增强可逐步调高。这种逐步调高的过程,是一个地区间、城乡间和社会群体间基本公共服务消费差距逐渐缩小的过程,也是社会整体基本公共服务水平提高的过程。结合我国公共服务总体投入不足,地区、城乡差异巨大这一重要事实,考虑到现实可操作性,我国短期内均等化测度的指标重点还是应该放在“投入”类指标上,随着公共服务投入的逐步改善,测度的重点要逐步向“产出”和“效果”转变。
政府在提供公共服务方面起主导作用
我国是发展中国家,市场经济体制还不完善,而且市场满足人民的各种需求是有条件的,它必须首先满足资本的“利益最大化”。在公共服务领域,资本往往无法实现这一投资目标,或因价格太低使投资者难以获利,或因价格太高使消费者难以企及。这就决定了在提供公共物品和公共服务方面市场机制存在着失灵和局限性,留下的“服务空白点”需要政府弥补。同时,作为政府有义务保障全体公民的生存权、受教育权、就业权、健康权等基本人权,政府的主要责任应该投入到公共产品和公共服务领域,把民生作为第一要务,而不能把属于自己的职责和义务转嫁给市场。此外,政府的税收权利和义务是对等的,既然收取了公民的税收,就必须为公民做事,并且,一切纳税人都是平等的,政府在税收的使用上也应该是平等的,不应有轻重高低之分,过去在财力分配上那种先城市后农村、重城市轻农村的做法必须彻底改变。
需要指出的是,在促进基本公共服务均等化过程中,政府虽然起主导作用,但不等于政府垄断,均等化也不等于所有的公共服务均由政府免费提供。从性质看,基本公共服务项目既有纯公共产品,又有准公共产品,前者应免费提供,如治安、义务教育、社会保障、公共卫生等,后者宜采取由受益人分担成本的混合提供方式,如电力、农村道路维护、基本医疗服务等。
事实上,从国际经验来看,随着市场经济体制的完善,政府并不是基本公共服务的惟一提供者。特别是市场经济发达国家,越来越多的公共产品和公共服务由市场提供,多元化的公共服务机制成为发展趋势。因此,各级政府在发挥主导作用的同时,也要积极引导和鼓励市场参与,实现公共服务市场化、社会化、社区化,逐渐形成以政府供给为主体、多方参与的多元化的供给模式。如浙江省较具活力的民营企业已成为公共服务供给的一个重要来源。一些省按照农村公共品的不同属性,探索了“政府引导、非政府提供”的多种模式。即农村纯公共品,提供主体是政府,提供模式为“政府独资、一元提供”;外部效应较强的农村混合品,提供主体以政府为主,提供模式为“政府主导、混合提供”,主要方式是“公办民助”、“BOT”、“TOT”;外部效益较弱的农村混合品,提供主体以非政府为主,政府为辅,提供模式为“政府诱导、非政府(市场)提供”,主要方式是“民办公助”、“以奖代补”、民间经济合作组织提供、社会各界捐助、政府政策引导和价格管制下完全民办和市场化运作等。这些探索为促进公共服务均等化拓宽了途径。
基本公共服务均等化是一个动态过程
专家学者们认为,推进基本公共服务均等化,不能急功近利,不可冒进,必须按照国情、省情,逐步推进。我国综合国力依然薄弱,政府的财力在很大程度上制约着我国政府提供“公共服务均等化”的能力和广度。无论农村还是城市,政府对公共服务的提供都是一个长期的任务,艰巨而复杂。只能根据政府财力与经济发展水平相适应,分阶段确定基本公共服务的内容和目标,逐步增加基本公共服务的供给总量,根据重要性和迫切性程度,集中财力优先安排最急需、受益面广、公共性强的公共产品和服务。并根据财力的增长,逐步增加服务项目、提高服务标准,最终建立和完善我国城乡统一的高质量的公共服务体系,满足广大人民群众对公共服务不断增长的需求。
具体到基本公共服务均等化的实现路径,专家学者们认为,可以从以下几个方面加以研究和实践:一是完善财政体制,提供财政保障。在明确界定政府与市场行为边界、清晰划分各级政府事权的基础上,按照财力与事权相匹配的原则,完善政府财政管理体制,规范转移支付。通过体制的完善,以基本公共服务均等化为标准,更加科学合理地配置公共财政资源,使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权利享受大致同质的公共服务项目。二是确定全国基本公共服务范围,建立基本公共服务标准。就全国性基本公共服务的范围、种类、标准等在技术层面加以分析研究,形成可计量和量化的基本公共服务均等化所需财政支出的技术基础,从而实现基本公共服务及其均等化的法制化。三是按照基本公共服务均等化要求,转变政府职能,加快建设公共服务型政府。探索建立中央、省以下各级政府基本公共服务的分工体系,使各级政府的责任明确化、规范化、法定化。同时探索实行政府职能有机统一的大部门体制,实行基本公共服务供给以结果为导向的决策、执行和监督分离。
河北财政在推进基本公共服务均等化方面应有所作为
研讨会上,有专家建议,河北省不要停留在理论研究上,可以先行试点。课题组负责人、河北省人大常委会副主任王加林在接受记者采访时也认为,河北财政在推进基本公共服务均等化上应有所作为。正是基于这样的考量,这些年来,河北省在推进基本公共服务均等化方面进行了许多有益的探索。
省财政厅厅长齐守印介绍,围绕提高基层财政保障水平,促进地区间公共服务均等化,河北财政坚持科学有效地使用转移支付这一调控手段。首先,加大一般转移支付力度。省财政对市县一般转移支付2007年达到56亿元,比2002年增加47亿元,增长5.2倍。五年间,省对市县一般转移支付总额达到156亿元,年均递增44.1%。其次,逐步加大缓解县乡财政困难的财力补助力度。从2005年开始,结合贯彻落实中央财政缓解县乡财政困难的政策措施,对财政困难县实行“五奖二补”,即设立增加税收收入、提高经济增长质量、精简机构人员、产粮大县粮食综合产能、设区市政府增加对财政困难县财力性转移支付等5项奖励,对设区市合理安排财力布局、向下转移支付比重较高的给予补助,对以前年度机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的县(市)给予一次性补助。2006年,进一步扩大为“六奖二补”,针对降低财政风险、促进县市财政安全运行,增加了“政府债务控制奖”,对政府债务控制好的县、市(不包括市辖区)给予一次性奖励。这些奖补政策实施后,奖补资金2006年增加到18.1亿元,2007年达到20.6亿元,三年间全省有关县(市、区)从奖补政策中享受财力补助49.1亿元。
同时,着眼于以不同力度强化市县发展经济、增加收入的内在动力机制,增强市县财政自我保障能力,促进地区间公共财力相对均衡和公共服务均等化,河北省实施了激励性财政体制。在保持2002年确定的省市财政收入体制划分格局(省级分税种按比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税,以下简称“四税”)不变的基础上,取消省集中市县“四税”50%增量的政策,区别不同类型地区,省对张家口、承德两个整体贫困的设区市和其他市所属的34个国家及省级扶贫开发工作重点县,以2002年为基数,省“四税”实行“定额分享、超收全返”政策,省返还资金主要用于提高教育、卫生、社会保障等基本公共服务能力。
通过实施指向明确的转移支付和激励性财政体制,财力逐步向市县特别是困难县乡倾斜,基层政权运转和社会事业发展的财政保障能力明显增强。与2002年相比,2007年,省市县三级一般预算支出占全省总额的比例由24∶23∶53转变为22∶18∶60,县级比重提高了7个百分点;按财政供养人员计算的县级人均一般预算支出达到51540元,年均增长22.8%,高于省级增幅3.3个百分点。同时,也缩小了地区间人均财力差距。张家口、承德两市和其他34个贫困县全部财政收入年均递增29%,高于全省平均值6.1个百分点;人均财力五年平均递增25.2%,高于全省平均值4.67个百分点。
不过,齐厅长告诉记者,这些努力仍然存在一些不足。主要是在激励性财政体制方面,地区分类较粗、分类依据不够科学,影响了财政体制的调控效果。为此,本着存利祛弊、与时俱进的原则,河北省决定新一轮激励性财政体制按照更为科学合理的划分依据,即根据近三年各地区包括人均GDP、人均财力、农民人均纯收入和机关公务员津贴水平在内的财政经济综合平均值,将136个县(市)分为困难、中间、较好三类地区,对困难地区实行“定额分享、超收全返”政策,对中间和较好地区实行“超分成增长率收入全返”政策,中间地区和较好地区县分成增长率分别为5%和8%;对11个设区市本级(含所属市辖区、开发区)实行“超分成增长率收入全返”政策,根据近三年各设区市本级财力情况和市直机关津补贴水平分别实行5%和8%两档不同的分成增长率。
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