时间:2020-01-20 作者:王伟
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摘要:
关税是调节经济和组织财政收入的重要工具。但在改革开放前,关税的作用没有得到很好的发挥,文革期间甚至曾停止征收关税。1980年,我国恢复关税职能。自此,随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大,我国关税制度逐步健全,关税结构不断优化,进出口税收持续增收。同时,关税职能不断完善,关税对经济的调节作用越来越充分地发挥出来,在加强和改善宏观调控、推动产业结构优化升级、促进双边多边经贸合作等方面成绩斐然,有力地支持了我国改革开放的发展。
关税制度不断完善
(一)《中华人民共和国海关进出口关税条例》的颁布和修订完善
1984年前,我国一直以1951年由中央人民政府政务院公布实施的《海关进出口税则暂行实施条例》作为征收关税的法律依据文件。但经过三十多年,许多情况发生了深刻的变化,原来的条例已无法适应改革开放的新形势和新要求。为尽快改变法律依据与现实情况脱节的状况,国务院1985年3月发布了修改后的《中华人民共和国海关进出口关税条例》,即建国后的第二个进出口关税条例。新条例吸收了原“暂行条例”的一些合理内容,同时补充了大量的新内容。把原来在“暂行海关法”中的有关规定写在了新条例之中,把原来的16条扩大为...
关税是调节经济和组织财政收入的重要工具。但在改革开放前,关税的作用没有得到很好的发挥,文革期间甚至曾停止征收关税。1980年,我国恢复关税职能。自此,随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大,我国关税制度逐步健全,关税结构不断优化,进出口税收持续增收。同时,关税职能不断完善,关税对经济的调节作用越来越充分地发挥出来,在加强和改善宏观调控、推动产业结构优化升级、促进双边多边经贸合作等方面成绩斐然,有力地支持了我国改革开放的发展。
关税制度不断完善
(一)《中华人民共和国海关进出口关税条例》的颁布和修订完善
1984年前,我国一直以1951年由中央人民政府政务院公布实施的《海关进出口税则暂行实施条例》作为征收关税的法律依据文件。但经过三十多年,许多情况发生了深刻的变化,原来的条例已无法适应改革开放的新形势和新要求。为尽快改变法律依据与现实情况脱节的状况,国务院1985年3月发布了修改后的《中华人民共和国海关进出口关税条例》,即建国后的第二个进出口关税条例。新条例吸收了原“暂行条例”的一些合理内容,同时补充了大量的新内容。把原来在“暂行海关法”中的有关规定写在了新条例之中,把原来的16条扩大为8章37条,其中包括了关税制度的一些基础法律规定,如纳税人的义务和权利、完税价格的组成、价格审定、税率的运用、税则的修改、税款交纳期限、外币汇率的折算、关税的减免与退补、走私逃税的处罚以及对关税的申诉程序等。在正式颁布条例的同时,也把《进出口税则》作为关税条例的组成部分对外公布。
为使我国关税制度适应改革开放的要求,国务院关税税则委员会分别于1987年和1992年两次参照国际规范,对该条例作了重大修改,并报国务院批准实施。我国加入世界贸易组织后,在享受权利和履行义务两方面,都需要对条例进行必要的修订。如进出口关税税则的栏目设置,需要将最惠国税率和其他税率相区分;全面采用世界贸易组织《估价协议》之后,对完税价格的确定需要更为具体和明确的规定。此外,海关执法实践中遇到的一些新情况和新问题,也需要通过立法解决。为此,2003年11月23日国务院颁布了第三次修订后的条例,为与我国其他税收条例的称谓相一致,条例的名称改为《中华人民共和国进出口关税条例》。
(二)《中华人民共和国进出口税则》的修订完善
建国以来,我国虽然多次对进出口税则进行过调整,但是从体例上看,主要是分别于1951年、1985年、1992年先后实施的三部进出口税则。1951年5月公布实施的进出口税则,是我国第一部真正独立自主制定的税则,将进出口商品按自然属性、用途、加工程度分成17类、89章、939个税号。1985年3月,我国实施了以《海关合作理事会税则商品目录》(CCCN)为基础的进出口税则,将进出口商品划分为21类、99章、1011个税目。从1992年1月起,我国开始实施以《商品名称及编码协调制度》为基础的进出口税则,适应了国内改革开放和对外经济贸易发展的需要。
(三)国务院关税税则委员会的成立和工作机制的完善
1987年3月7日,为适应改革、开放的需要,更好地发挥关税在调节进出口、保护和促进国内生产的作用,国务院批准成立国务院关税税则委员会。当时确定的重要职责是:提出制定或修订《关税条例》和《进出口税则》的方针、政策、原则,审议税则修订草案,制定暂定税率(包括进口调节税税率),审定局部调整税率等。作为国务院常设的高层次议事协调机构,税委会由国家宏观经济及各主要行业部门的部级和副部级领导组成,不定期地对涉及国家利益及行业的重大关税事项进行审议。新一届税委会成员单位主要包括国务院办公厅、财政部、发改委、商务部、工业和信息化部、国土资源部、农业部、海关总署、税务总局、质检总局、国务院法制办等。
自1987年税委会组成以来,始终坚持民主议事、科学议事、集中决策的工作方法,并且不断探索适应社会主义市场经济体制要求的民主、公正、科学、高效的关税决策机制,目前,已制定了完备的《议事规则》,形成了一套规范、严谨、成熟的工作机制,使税委会的运作有章可循,行为规范,办事高效,运转协调。在工作实践中,税委会不断规范工作流程、合理安排工作进度,确保年度关税调整工作有条不紊、稳步推进。
关税结构不断优化
改革开放三十年来,我国关税总水平不断降低,税则税目设置更加注重科学化、精细化,关税结构不断优化,基本实现了从“高水平、窄税基”向“低水平、宽税基”的转变。
(一)改革开放初期税率的适当调整
1979—1992年的关税调整,充分体现了促进扩大对外经济技术交流的目标,调整范围广,税率开始有所下降。
1985年开始全面对税则进行修改前,我国主要进行了4次调整。1980年的两次调整先后提高了电视机、收录音机和电子计算器的关税税率,以保护国内生产,平衡国内外价格。1982年1月1日起,进行了建国以来和改革开放以来最大范围的税率调整,共调整了149个税号的税率,占当时海关税则939个税号总数的16%。1982年6月,进行了全面修订进出口税则前的最后一次税率调整,主要有两项内容:一是为保护国内相关工业,适当提高了汽车、彩电等商品的进口税率;二是对34种商品新开征出口关税。
1985年后,关税税率的调整规模和调整频率愈加规范,以适应经济发展的需要。从1987年到1991年3月,国务院关税税则委员会共调整进口关税税率18次,涉及248种商品,对关系国计民生的上百种重要的原材料临时降低关税,有效地发挥了关税的宏观调节作用。1991年年内,国务院关税税则委员会共调整了69个税目的商品税率,其中进口税目55个,出口税目14个。调低税率的进口商品大部分是化肥、农药和农药中间体,以及当时国内急需的纸浆、合成橡胶、部分高技术产品。1991年内,还对116种商品临时调低关税。到1992年底前,我国关税的算术平均税率为47.2%。
(二)改革开放新时期关税总水平大幅度降低
自1992年以来,先后几次较大幅度对我国关税进行自主降税,使我国关税总水平由1992年底的43.2%降低到2001年初的15.3%,总降税幅度近65%。
一是1992年取消进口调节税。1985年7月,国务院决定,对小汽车等14个税号国内外差价大的商品,开征20%—80%的进口调节税,之后又进行了7次调整。进口调节税实际上是进口关税的附加税种。至1991年,征收进口调节税的税目达26个。考虑到六年来国内生产和价格情况已发生很大变化,进口中的一些混乱现象已有很大改变,同时,也为促进对外贸易的发展,推动早日恢复我国关税及贸易总协定缔约国地位及中美市场准入谈判,决定除将小汽车和摄像机的进口调节税适当并入关税外,其余进口调节税于1992年3月1日起全部取消。
二是自主降税。20世纪90年代初,国家经济建设从治理整顿时期转入正常发展阶段,国民经济形势进一步好转,国内工业生产能力已显著增强。为深化外贸体制改革,扩大对外贸易,保护我国经济利益,1992年3月,国家提出在三到五年内将我国关税总水平降低50%。1992年12月31日起,实施第一步自主降税,关税总水平由43.2%下降到39.9%,总体降幅7.3%。降税涉及3371个税目,占进口税则税目总数的比例超过50%。1993年12月31日起,实施第二步自主降税,关税总水平由39.6%下降到36.4%,降税幅度为8.8%,涉及2898个税目商品。1994年,又调整了部分小轿车、录像带、烟、酒的关税税率,使我国关税总水平进一步下调到35.6%。1996年4月起,实施第三步自主降税,关税总水平由35.6%调整为23%,降税幅度35.9%,涉及降税的有4964个税目,占1996年税目总数的75.8%。1997年初开始,实施第四步自主降税。这一次降税从1997年10月1日起正式实施。调整后的关税总水平为17%,平均降幅为26%,有4890个税目商品的税率有了不同程度的降低。1999年,进一步调整部分商品的税率,使关税总水平降为16.7%,降税商品主要是在APEC承诺的玩具产品和林产品,以及中美纺织品协议涉及的商品。2001年1月1日起,我国关税总水平由16.4%降为15.3%。这一次降税基本没有涉及加入世界贸易组织谈判中的主要商品,重点是中美纺织品协议涉及商品的降税。
(三)入世后严格履行关税减让义务
我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织。入世后,我国每年都按《中国加入议定书》的承诺降低有关产品的进口关税税率,到2005年,大部分产品的降税承诺已经履行完毕,其余降税承诺将于2010年之前完成。在2001—2005年间,关税总水平以每年1个百分点的速度从15.3%降至9.9%,降幅高达35%。2005年以后,由于只剩少部分产品的承诺需要履行,关税总水平只进行了小幅下调,2008年关税总水平为9.8%。经过降税,关税税率形成了两头小、中间大的格局,大体形成了资源性产品、零部件、制成品税率由低至高的合理结构。
我国在加入世界贸易组织时承诺,自加入之日起即加入《信息技术协定》,并于2005年前逐步取消所有信息技术产品的关税,这一承诺已经履行,所有信息技术产品已为零关税。此外,按照承诺,我国于2006年1月1日起取消了豆油、棕榈油、菜子油的进口关税配额并同时取消了关税配额税率,目前,关税配额产品只包括小麦、玉米、稻谷和大米、糖、羊毛、毛条、棉花、化肥共45个税目的商品。
(四)税则税目的设置更加科学化、精细化
在不断降低税率、优化税率结构的同时,我国的税则税目设置更加注重科学化、精细化。1992年,我国税则采用《协调制度》,税目总数从2208个增加至6250个。此后,根据经济社会发展、科学技术进步、产业结构调整和加强进出口管理的需要不断进行调整,特别是利用世界海关组织商品编码协调制度全面调整等时机,我国对税则税目进行了较大范围的调整和细化。目前,(8位)税目数量已逐步增至7758个。
进出口税收持续增收
1980年1月1日起,国务院决定对进出口贸易公司的进口货物恢复征收关税。当年,海关就征收关税33.5亿元。此后,虽然关税总水平不断降低,但随着进出口贸易的跳跃式发展,我国的关税收入实现了逐年的高速增长,2007年,关税收入达到1432.5亿元。同时,我国进出口税收持续增收,是最稳定的中央税收来源之一。尤其是入世以来,我国进出口关税年均增长20.4%,对中央财政收入贡献始终保持在25%以上(见表)。
关税宏观调控和公共财政职能加强
加入世界贸易组织后,我国开始实行有管理的贸易自由化。在严格履行关税减让承诺的基础上,根据新阶段新形势下经济发展和财政改革的要求,我国关税政策向加强宏观调控和履行公共财政职能方向转变。
(一)大幅度降低与民生相关商品的进口税率
党的十六大后,按照科学发展观“以人为本”的核心要求,关税调整在继续促进工业生产发展、技术创新和节能环保的基础上,逐步改变了以往重生产轻消费、重“硬”轻“软”的做法,更多地从广大人民群众日常生活需要出发,更多地向民生领域倾斜。近年来,我国通过暂定税率形式对进口关税进行了几次集中调整,大幅度降低了部分关系国计民生及老百姓日常生活商品的进口税率。截至2008年7月末,我国共对644项产品实施较低的进口暂定关税,所涉及的商品进口增长明显快于全国进口的平均增速,为满足国内市场供应、促进贸易平衡发挥了重要作用。
(二)采用出口关税手段,促进节能减排、资源保护
2002—2004年,我国仅对包括鳗鱼苗、铅矿砂、锌矿砂、锡矿砂、生锑等产品征收出口关税,税率为5%—30%,应税商品范围基本没有进行过调整,税率也基本维持不变。我国首次调整出口关税商品范围是在2005年,同时在税率方面开始采用从量税、季节税等多种方式。
2006年,针对宏观经济运行过程中出现的矛盾,为贯彻科学发展观,促进经济增长方式的转变,调整外贸进出口结构,我国开始加大对高耗能、高污染和资源型产品(“两高一资”产品)征收出口关税的力度。出口关税措施作为宏观调控的重要手段,开始更大地发挥作用。2006年,除对化肥的季节性出口暂定关税在税率适用时间等方面进行了进一步完善外,我国还调整了磷灰石等矿产品,煤炭、原油等能源类产品,铜、镍等有色金属初级产品,钢坯等钢铁初级产品,以及木地板、一次性筷子等五大类、共计110项产品的出口关税,其中97项产品为新增出口关税应税商品,调整后的税率为5%—15%。
2007、2008年,我国继续扩大出口关税征收范围和提高税率,对氢氟酸、钨冶炼中间品、钼、锑、铬、不锈钢锭、附加值较低的H型钢等钢材产品以及部分粮食产品等开征出口关税,提高了萤石、稀土金属等产品的出口关税税率,并对化肥及部分化肥原料加征了特别出口关税。
截至2008年7月末,我国共对419项产品征收出口关税。其中,化肥类产品是出口税率最高的产品,为100%—150%,其余产品的出口税率为5%—40%。征税商品涵盖了煤炭、原油、钢材等绝大多数“两高一资”产品以及主要粮食产品,涉及商品的出口额占全国出口总额的20%以上。有关数据表明,这些商品的出口在政策实施后得到有效控制,取得了明显的调控效果。对“两高一资”产品征收出口关税的措施,有效降低了这些产品的出口总量,在一定程度上压缩了国内生产规模,保护了资源和环境。在历次调整中,出口关税的征税范围逐步扩大,由天然原矿扩展到初级金属产品,进而扩展到附加值较低的型材产品。由于有关部门在研究制定政策的过程中较好地把握了调控力度,调整有效地促进了国内的钢铁、有色金属产业产品的升级换代,引导了产业结构的优化。对粮食、化肥征收出口关税的措施,也在保障国内粮食生产及粮食安全方面发挥了十分积极的作用。
进口税收优惠走向法制化和规范化
改革开放初期,为鼓励对外开放,加快社会主义现代化建设,我国出台了较多的关税优惠政策。据统计,1979年至1992年期间,我国共制定了50大类关税优惠措施,涉及157项优惠规定。随着改革开放的不断深入,我国开始建立社会主义市场经济体制,名目繁多的减免税政策造成地区间、企业间的不公平竞争,不利于国有企业转换经济机制和地区间经济的协调发展。自1993年起我国政府进行了以降低关税水平、调整关税结构、清理关税减免、扩大关税税基、实行国民待遇为主要内容的关税制度改革,在1993—1996年间先后分三步对进口税收优惠政策进行了全面清理。经过政策清理后,仅保留了外国政府和国际组织无偿捐赠物资免税、与小轿车和摄录一体机国产化率挂钩的进口差别税率、特定地域石油、天然气勘探进口设备材料免税、民航进口飞机减征进口环节增值税、驻外人员以及留学人员进口个人物品免税、出境口岸免税店以及《中华人民共和国进出口关税条例》中规定的进口减免税等政策。
1997年,为抵御亚洲金融危机对我国经济的冲击,同时进一步扩大利用外资,引进国外的先进技术和设备,我国及时对进口税收政策进行了调整。1997年12月29日,国务院发布了《关于调整进口设备税收政策的通知》,决定自1998年1月1日起对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备,在规定的范围内免征关税和进口环节增值税。
2000年和2001年,为给我国加入世贸组织做准备,根据国务院的有关精神,对进口税收政策再次进行了清理,仅保留了法律、行政法规规定的15项进口税收优惠政策。至此,我国对进口税收政策基本完成了全面清理整理和规范,进口税收优惠政策从地区优惠为主全面转向以产业优惠为主,并日益走向法制化和规范化。
针对入世后的新形势,2002年我国对部分进口税收优惠政策进行调整,主要内容包括:对1996年3月31日前批准的技术改造项目、重大建设项目、外商投资企业项目进口设备或原材料,统一执行现行的进口设备税收政策;调整了《外商投资产业指导目录》中“产品全部直接出口的允许类外商投资项目”项下进口设备税收优惠政策的执行方式;并明确规定,今后一般不再受理和审批个案减免进口税项目,确需减免进口税的,由财政部会同有关部门研究提出意见后报国务院批准等。
我国现行的进口税收优惠政策分为法定优惠、政策性优惠和特案优惠三类,以政策性优惠为主,特案优惠政策已很少办理。政策性优惠主要包括产业政策、科教与技术进步政策和公益性政策等。
多边双边关税谈判卓有成效
(一)在多哈回合谈判中发挥了建设性作用
在中国加入世界贸易组织的多哈部长级会议上,还作出了一项重要决定,即通过了《多哈部长宣言》,标志着多哈回合谈判的启动。作为世界贸易组织的一名正式成员,中国入世以来充分行使成员权利,全面参与多边贸易规则的制定,为维护本国利益、促进世界经济发展发挥着重要作用。作为新加入成员,中国积极参与和影响游戏规则制定,为多哈回合谈判作出多方面、多层次的建设性贡献。一是争取新加入成员待遇。在中国等成员的积极努力下,新加入成员的概念得到了广泛认同,包括中国在内的新成员能够享受一定的特殊和差别待遇,从而减轻在新一轮市场开放中所面临的压力。二是开拓性提出市场准入关税削减方案,为推动谈判作出了建设性贡献。在非农产品市场准入关税谈判领域,考虑到发展中成员关税普遍高于发达成员关税,为维护包括中国在内的发展中成员利益,中国提出了适用于非农产品关税削减的中国公式,创造性地把平均税率这一核心因素引入了关税削减公式领域,成功地解决了不同关税结构成员适用同一减让公式的公平性问题。三是关键时刻成立农业谈判20国协调组,全方位维护包括中国在内的发展中成员利益。
(二)积极稳妥地推进自贸区建设
随着世界经济一体化进程的加快,多边、区域和双边经济贸易合作异常活跃。按照党中央和国务院的部署,我国积极稳妥地推进自由贸易区战略,自贸区建设开局良好,取得了阶段性成果。目前,我国已与相关国家(地区)签署了8项区域关税优惠协定,包括亚太贸易协定、中国—巴基斯坦自贸协定、中国—东盟自贸协议、中国—智利自贸协定、中国—新西兰自贸区、中国—新加坡自贸区、内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)、对39个最不发达国家零关税待遇;对台湾部分水果实施了零关税特惠措施。
回顾三十载,关税工作从无到有,一步一个台阶,取得了令人瞩目的成就,为今后的工作打下了坚实的基础。作为国际性通用的经济贸易工具,世界经济越是国际化,关税的重要作用越突出。在我国改革开放事业向纵深推进的征途上,关税工作将继续贯彻落实科学发展观,从国家经济社会发展的大局出发,以落实宏观调控目标为首要任务,统筹国际国内发展两个大局,保持经济平稳运行,维护国家经济安全,为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化再立新功,完成时代赋予的崇高使命。
(作者为财政部关税司司长)
责任编辑 方震海
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