时间:2020-01-20 作者:孙晓霞
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摘要:
农村金融是现代农村经济的核心,完善农村金融服务体系,对促进农村经济发展、推动城乡统筹发展意义重大。近年来,农村金融服务体系建设取得了一定成效,但离完全满足社会主义新农村建设的需求仍有相当差距,需要深入分析有关原因,加强政策协调配合,采取有针对性的措施,适应新形势下农村改革发展的要求。
农村金融服务体系初步形成
经过多年的改革与发展,我国农村金融服务体系已初步形成,对农村经济的支持作用不断加大。
——农村金融机构种类多样。基本形成了以合作性金融为基础,商业性金融、政策性金融协作的机构体系,为农村经济社会发展提供多层次的金融服务。农村合作银行、农村信用合作社等农村合作金融机构扎根农村,直接服务“三农”,成为金融支农的主力军。农业银行、邮政储蓄银行等商业性金融机构利用资金和网络优势,逐步发挥骨干与支柱作用。农业发展银行承担政策性粮棉油收购贷款业务。尤其是近年来,各类新型农村金融机构方兴未艾,贴近农户和农村企业,填补服务空白,充实了机构体系。
——金融服务覆盖面广。覆盖了大部分农村地区,涉农信贷和其他金融服务品种日益丰富,满足了农村建设、农业生产、农民生活等不同方面的多...
农村金融是现代农村经济的核心,完善农村金融服务体系,对促进农村经济发展、推动城乡统筹发展意义重大。近年来,农村金融服务体系建设取得了一定成效,但离完全满足社会主义新农村建设的需求仍有相当差距,需要深入分析有关原因,加强政策协调配合,采取有针对性的措施,适应新形势下农村改革发展的要求。
农村金融服务体系初步形成
经过多年的改革与发展,我国农村金融服务体系已初步形成,对农村经济的支持作用不断加大。
——农村金融机构种类多样。基本形成了以合作性金融为基础,商业性金融、政策性金融协作的机构体系,为农村经济社会发展提供多层次的金融服务。农村合作银行、农村信用合作社等农村合作金融机构扎根农村,直接服务“三农”,成为金融支农的主力军。农业银行、邮政储蓄银行等商业性金融机构利用资金和网络优势,逐步发挥骨干与支柱作用。农业发展银行承担政策性粮棉油收购贷款业务。尤其是近年来,各类新型农村金融机构方兴未艾,贴近农户和农村企业,填补服务空白,充实了机构体系。
——金融服务覆盖面广。覆盖了大部分农村地区,涉农信贷和其他金融服务品种日益丰富,满足了农村建设、农业生产、农民生活等不同方面的多元化金融服务需求。据统计,至2007年底,全国金融机构涉农贷款余额达6.1万亿元,占全部贷款余额的23.3%,其中农户贷款余额13297.61亿元,覆盖了超过7819万农户,占有贷款需求农户总量的63.6%。
——金融机构可持续发展能力增强。各类涉农金融机构利润逐年增加,盈利能力不断上升,对成本、风险的覆盖能力和持续发展能力逐步增强。据统计,2007年底农村信用社、农村合作银行、农村商业银行三类主要农村金融机构不良贷款率为9.3%,资本充足率11.2%,盈利440亿元,较前几年增长较快。资产利润率和贷款业务增长率的逐步提高,表明农村金融机构的持续经营能力在不断增强。
——信贷支农规模和贡献显著增大。近年来,支农信贷力度显著加大,支持了农业增产和农民增收。据统计,2001年底涉农贷款余额约2.5万亿元,大约是当年农业GDP的1.77倍,扣除粮棉油收购贷款,农民人均占有涉农贷款余额约2226元,是当年农民人均纯收入的约0.94倍。到2007年底,这两个比例分别上升至2.11倍和1.75倍。
——农业保险迅速发展。2007年,财政部选择内蒙古等6省份开展农业保险保费补贴试点,效果十分明显,农业保险得到了迅速发展,全国全年保费收入51.8亿元,是2006年保费收入的6倍多,参保农户5000万户。2007年,部分试点省份遭受较为严重的自然灾害,农户遭受较大损失,保险公司积极理赔,全国全年理赔约30亿元,及时有效地保障了农户再生产能力的提高。
农村金融服务仍显不足
目前来看,农村金融服务不足集中表现为供给不足和可持续能力不足。
一方面,金融服务的供给不能满足需求,覆盖率仍有待提高。一是机构网点覆盖率下降。随着商业银行改制后撤出农村,农业银行撤并县域网点,农村金融机构网点覆盖率下降,尤其是西部贫困地区存在较多的零金融机构乡镇,大量乡镇只有一家金融机构网点,不能形成良性竞争,金融机构服务水平难以提高。二是农村资金不断外流。近年来,农村地区的存贷比一直低于城市,资金不断外流,全国性金融机构尤为严重。2007年底,农业银行县域机构存贷比为49.6%,远低于全行65.4%的平均水平。三是各类服务覆盖率仍较低。农村金融服务缺乏创新,服务品种依然有限。据统计,2006年底,全国县及县以下的金融机构中,能够提供存、贷、汇以外业务的网点不足20%,绝大部分行政村不能提供基本贷款服务。服务品种限制导致服务覆盖率低,2007年底,全国农业小企业贷款覆盖率仅7.5%,农业保险农户参保率仅为25%。
另一方面,服务的可持续能力有待进一步提高,主要体现在农村金融机构持续经营能力相对较差。一是经营成本高。金融机构在农村地区设立网点,由于地域分布分散,平均存贷款规模相对较小,人员工资、营业用房、设备等固定支出,单位经营成本明显高于城市网点,压缩了利润空间。2006年底,农业银行县域网点平均存款余额1.45亿元,平均贷款余额0.78亿元,营业净收入286.84万元,分别为城市网点平均水平的48.85%、33.25%和30.21%。二是贷款不良率仍相对较高。经过多年的努力,农村金融机构的贷款不良率有较大改善,但与商业银行相比仍有相当差距。据统计,2007年底农业银行和农村信用社贷款不良率分别为23.68%和21%,远高于商业银行同期6.17%的水平。三是历史包袱沉重。商业银行已基本完成股份制改造,对历史上形成的不良资产进行了剥离和消化,但农村信用社仍背负沉重的历史包袱。据统计,2007年底农村合作金融机构历年亏损挂账仍高达735亿元,按五级分类不良贷款余额达6596亿元。
造成农村金融服务不足的深层次原因
分析发现,市场机制错配和扶持政策错位是导致农村金融服务不足的重要原因。
(一)市场机制错配导致农村资金外流
与城市业务相比,农村金融服务成本高、利润低、风险大,这与商业化金融机构追求利润最大化原则相矛盾。尽管政府已认识到这一问题,但尚未建立能引导资金流向的政策体系,农村金融供需不匹配关系未得到改善,资金仍不断从农村流向城市。
一是农村经济发展水平和市场特点对金融机构缺乏吸引力。我国农业基础薄弱、农村发展相对滞后,加之农村地域广阔、人口分散,农村经济活动的规模和密度都要低于城市,与之相对应的金融服务需求规模小、成本高,金融机构不得不投入比城市更高的固定成本开展业务,削弱了金融机构发展农村业务的动力。
二是农村金融业务收益尚未实现完全覆盖风险。农业贷款面临自然灾害、农产品价格波动、贷款人信用等多种风险,风险程度相对较高。由于农业保险覆盖面仍较低、巨灾风险分散机制尚未建立、农产品期货市场有待发展等原因,各种风险都由贷款机构集中承担。在当前金融服务定价机制和能力下,金融机构为覆盖风险,面临或将利率提高到农户无力承担的程度,或亏本经营难以为继的两难选择。有限的金融服务形式难以与完全商业化的定价原则有效结合,迫使金融机构选择远离风险。
三是信用环境不佳和抵押担保不足导致供给渠道不通畅。一方面,农村征信体系尚未建立,加之一些农户金融意识薄弱,缺乏信用观念和风险意识,金融机构涉农贷款不良率确实较高。另一方面,受当前土地制度和流通机制的限制,农村生产资料和农业产品难以作为大额贷款的有效抵押物,同时信用担保机构的能力也不足以有效发挥支持农村信贷发展的功能。供给渠道不通畅限制了金融机构加大服务供给。
(二)扶持政策错位导致支农效率不高
历年来,有关部门和地方政府出台了多项政策措施支持农村金融发展,但对农村金融发展状况缺乏行之有效的监测指标,也没有形成协调统一的政策体系,扶持政策目标交叉、对象混杂,形成了“九龙治水”的局面,反而影响了支农效率的提高。
一是机构上集中扶持农村信用社弱化了竞争。作为金融支农的主力军,农村信用社享受大多数优惠政策,在体现政府对支农金融机构支持的同时,也挫伤了其他机构的支农积极性,不利于引导社会资金投向“三农”。农村信用社承担大部分支农业务,“一农支三农”既超出了农村信用社的能力范围,满足不了农村金融需求,又形成了事实上的垄断,不能促使农村信用社提高服务能力。通过政策直接补贴机构损失,如不与提升机构管理水平有机结合,必然滋生机构对政策的依赖,不利于建立金融支农长效机制。
二是业务上集中扶持农户贷款导致供给结构性失衡。由于对农村金融需求缺乏全面了解以及受农村金融改革发展初期农民收入低、贷款难等情况影响,各项政策集中扶持业务风险较小、开展难度较低的农户贷款,将贷款作为扶贫工具来使用,却忽视了其对规模生产和发展的支撑作用。对农户贷款的过度重视和支持,一方面“挤出”了农村金融机构本可以按照商业化原则正常提供的服务,客观上降低了农村地区存贷比,另一方面“误导”金融机构扩大小额信贷规模,忽视了其他规模更大、期限更长的需求,导致这些需求的满足程度远低于农户贷款。
三是部分监管政策事实上降低了支农效果。一方面,监管部门对金融机构的监管指标没有按涉农和非涉农业务分类统计测算,而是对金融机构整体的贷款不良率、利润率等指标提出要求,势必迫使金融机构压缩利润低、风险高的涉农业务。这与监管部门加大涉农贷款投放比例的要求相违背。由于指标考核事关机构和高管利益,金融机构往往最终还是选择满足监管要求。另一方面,农村金融市场缺乏退出机制,如果金融机构出现风险,最终由国家买单,容易滋生道德风险,不利于提高金融支农的可持续性。
政府市场分工协作发展完善农村金融
农村改革发展的根本目标是实现城乡协调发展,而长期以来,城市发展的速度快于农村,因此,在今后较长一段时间内必须做到农村的发展速度快于城市。金融要素在经济发展中起核心作用,而目前大量资金却被抽离农村,不利于实现农村发展目标。因此,当务之急是增大农村金融供给,使资金回流农村,创新农村金融服务,更好地发挥农村金融体系服务“三农”的功能。在这当中,政府要发挥必要的引导作用,避免商业化运作的金融机构偏离支农方向,注意两方面协调和均衡。一方面,要发挥市场价格机制配置资源的作用。通过市场“无形”之手,营造良性竞争环境,加快利率自由化进程,放宽对产品、服务定价的限制,让金融机构运用市场机制发现需求和配置资源。另一方面,要采取综合措施引导金融资源支持农村。政府要发挥政策“有形”之手的作用,既要提高农民生产能力和收入水平、改善农村金融环境,增强农村对机构和资金的吸引力,又要强调金融机构的支农责任,灵活采取多种政策,提要求和给奖励相结合,引导和激励金融机构加大支农力度。
(一)综合措施改善农村金融环境
要采取综合措施提高金融机构涉农业务的利润空间,降低涉农业务的风险和交易成本。
一是切实提高农民的收入水平。加强以农田水利为重点的农业基础设施建设,加快农业科技创新,建立新型农业社会化服务体系,提高农业综合生产能力;推动农业经营体制机制创新,扶持农民专业合作社发展,着力提高农业生产集约化水平和农民的议价能力;进一步完善农产品定价机制,加大对农民的补贴力度,在保证粮食价格稳定的前提下,着力提高农民的实际收入水平。
二是建立风险分散和防范机制。结合各地农业生产特点,推进农业保险保费补贴试点工作,稳步提高农业保险在地域和品种方面的覆盖率,增强农户参保意识和能力,同时探索建立大灾风险分散机制,分散和防范自然灾害风险;加快发展农产品期货市场,为农户提供套期保值服务,规避农产品价格波动风险。
三是加强农村社会信用环境建设。尽快建立农村社会征信体系,为金融机构发放贷款提供价格合理的信息支持,避免机构因不了解借款人信用状况或贷款成本过高而“惜贷”;推进“信用村”、“信用乡”等信用社区建设,通过正面宣传和示范作用加强农户的信用和履约意识,鼓励诚实守信;加大对逃废债行为的打击力度,提高违约成本,从源头上杜绝违约行为。
四是发展适应农村的担保抵押体系,畅通供给渠道。尽快修订有关法律,允许适当扩大农村有效抵押物范围,鼓励金融机构创新抵押模式;在现有农户联保贷款等模式基础上,进行农村信贷担保计划试点,探索利用政府信用为农村信贷业务提供必要的担保,发挥信用增级作用,支持金融机构支农。
(二)多项政策引导资金流向“三农”
农村金融环境的改善是长期过程,短期内应主要依靠政策引导资金流向“三农”,各项政策要加强协调配合,形成合力。
一是加强农村金融立法。研究修订《农业法》等相关法律,明确金融机构支农责任,如规定县域网点吸纳存款投放当地最低比例和涉农贷款最低占比等,解决“三农”资金投入瓶颈问题,同时辅以奖补等配套政策,提高机构积极性;推进《合作金融法》立法工作,规范农村合作金融机构的准入、运营和退出,促进农村金融体系创新,建立“三农”稳定增长投入机制。
二是进一步发挥货币政策作用。一方面,发挥货币政策的价格调节作用,以农村地区利率自由化为契机,稳步推进农村金融市场价格体系改革,放宽乃至取消对金融机构涉农产品和服务的定价限制,允许金融机构以收益覆盖风险,实现金融支农的长期可持续;另一方面,发挥货币政策的结构调整功能,对符合条件的农村金融机构实行较低的差别准备金率,加大支农再贷款规模,实现货币供给向农村地区倾斜,扩大支农资金来源。
三是监管政策要加强支农导向。适当放宽农村金融机构和业务准入条件,降低金融机构和社会资金的准入成本;在风险可控的前提下,适当降低农村信贷风险的容忍度,建立涉农业务统计制度,提高金融机构支农积极性;加大对金融机构支农业务创新的支持力度,一些产品可优先在农村地区试点;在对银行业金融机构业务审批时可与支农挂钩,如对达到支农要求的金融机构可优先考虑其新设分支机构,激励机构加大支农力度。
四是财税政策引导资金流向“三农”。对涉农贷款增长达到要求的县域金融机构给予财政奖励,引导和激励其加大涉农贷款投放,奖励资金作为机构收入,可补贴费用或覆盖风险,达到以奖代补的目的;在财政支农资金管理业务上,对支农工作开展较好的金融机构予以适当倾斜,优先给予其代理资格,提高机构支农积极性;比照农村信用社营业税标准,统一降低县域金融机构营业税率,减轻机构负担,体现税负公平的同时,降低机构涉农业务成本,引导社会资金投向农村。
(三)促进良性竞争,提高农村金融资源配置效率
在加大农村金融投放的同时,要深化金融机构改革,营造良性竞争环境,促使金融机构加强服务意识,提高服务水平,从而提高农村金融资源的配置效率。
一是改革“存量”。明确现有农村金融机构定位,推动体制机制改革,提高其持续经营能力,政府给予相应的政策扶持。进一步深化农村信用社体制改革,明晰产权体制,完善管理机制,提高持续支农能力;按照“面向三农、商业运作”的原则,加快农业银行改革进程,结合其自身特点,增强支农功能;坚持农发行政策性银行定位,拓展政策性支农渠道,填补商业化金融机构服务空白;进一步强化邮政储蓄银行服务“三农”功能,发挥网点优势,探索多种合作方式,促进资金回流农村。
二是引入“增量”。通过引入新机构产生“鲶鱼效应”,促进农村金融领域的良性竞争。重点是积极稳妥推进新型农村金融机构试点工作,在积极引导社会资金参与的同时,坚持数量服从质量的原则,做到准入和监管同步,确保其合规经营和服务“三农”。政策上可给予适当扶持,减轻其财务压力;允许新型农村金融机构进入银行间市场,加强其融资能力等。
三是金融机构自身要主动提高服务意识和能力。面对市场竞争,金融机构要重新、全面认识农村市场,更要增强社会责任意识,结合自身优势,发现农村市场机会,挖掘农村业务潜力,稳步扩大支农服务范围和规模;要大力创新农村金融服务品种,深入了解市场和农村客户特点,量体裁衣,满足多元化的农村金融需求;要提高管理水平,因地制宜优化经营模式,控制风险,实现与“三农”长期相互促进、共同发展。
(作者为财政部金融司司长)
责任编辑 刘慧娴
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