在抗日战争初期的一九四〇年以前,晋冀鲁豫边区财政体制同行政体制一样,分立为四个区,晋东南的三、五两专区,沿用的还是旧山西省政府留下的省对专署和县包干体制(村一级自理)。专署、县政府人员每月的薪给和机关经费,按省政府规定的数额在其上解的收入中坐支。抗日战争开始后,由于日军侵入华北,专署和县组织地方武装,开支增加,上解省的收入很少甚至没有了。冀南行政主任公署是新成立的,行署一级的支出(包括军费在内),由各专署和县上解供应,各专署和县的开支,也在行署规定的数额内支付。
一九四〇年“冀太联办”成立后,根据中共中央北方局黎城会议关于财政统收统支的决定,在财粮的收支方面拟定了一些统一规定。由于北方局、八路军前方总部、一二九师部、“冀太联办”及其附属机关、部队、团体,都驻在太行区,因而在编制一九四一年度预算、布置财粮收支时,曾计划给“冀太联办”从冀南区调进一部分麦子、棉布,从太岳区调进一部分粮食,以减轻太行区的负担。这一计划由于敌人加强对平汉、白晋两条铁路沿线的经济封锁,而未能实现。相反,从一九四二年起,冀南区变成了游击区,行署本身的财粮也不能统收统支了,改为以专署为单位统收统支。敌情特别严重的地区,甚至以县为单位统收统支。行署军政一级到了哪个专区,就由哪个专区供给。从一九四三年后半年起,连这样局面也不易维持,行署一级党政军领导机关就和冀鲁豫区合并,一部分后方机关(如党校)不得不转移到太行区,依托太行区供给。
冀鲁豫区行政机关虽然从一九四一年后半年起即归边区政府领导,同样由于敌人封锁、分割,边区政府也只是在法令制度上遥领而已。在财政体制上,包括鲁西银行的管理和发行,还是相对独立的。
综合起来看,抗日战争时期晋冀鲁豫边区的财政体制,实行的是边区政府(兼太行行署)行署区一级的统收统支制度。所谓统收统支,就是由八路军前方总部和边区政府大体规定行署、军区、专署,县(包括区)的军政编制、供给标准,由各区依照自己地区的情况,确定自己的支出。收入是由边区政府、行署根据本地区的敌情、经济情况、负担人口确定征粮、征款数,分配到专署、县负责完成。专署、县在自己承担的征粮征款数内,留下自己的支出以后、余额上解边区政府、行署。但银行的发行、存款,贷款除冀鲁豫区外,其他各区统由北方局、前方总部、边区政府管理。这种财政体制,我看可以叫做战略区的边区政府、行署一级的统收统支制度。专署、县只是执行机关。村级财政,有的由县管理,有的由县规定收支范围,自行管理。
一九四五年日本投降后,北方局、八路军前方总部撤销了,边区另成立晋冀鲁豫中央局和晋冀鲁豫军区司令部(简称大军区),十一月成立太行行署,边区政府不再兼太行区的行政工作。十一月初在上党、平汉线(也称邯郸战役)两大战役胜利结束后,晋冀鲁豫中央局在峰峰召开了党政军高级干部会议,讨论并决定了开展减租减息、发展生产、加速军事建设和统一财经工作事项。会后,边区政府和大军区司令部成立了边区军政财政经济联合办事处,拟定了统一财政经济的工作方案,财政体制改为边区政府、行署两级的统收统支制度。专署、县的职权不变。具体分工是:
边区政府以及军政财经联合办事处的管理事项:一、人民负担的数额,统一累进税则(包括公平负担),工商税收税则,人民支差的规定,每年征收财粮的数额等等。二、军政人员编制,供给标准的确定。三、军费支出,包括军工生产费用。四、大项目的经济建设和文教开支,如黄河复堤费用,北方大学开支等。五、属于全区性的大宗的产品物资出境、入境的对外贸易。六、银行的管理,发行和贷款的限额等。
实行上述统一管理的主要原因:一是战争需要。因为国民党反动派军队向解放区的进攻是大规模的重点进攻,我们人民解放军的反击也是大规模的有重点的,所以战争的费用(包括后勤民工的开支)数量是巨大的,一个行署区负担不起,必需全边区统一支配财力、人力才能保证供应。二是平衡负担。作战频繁的地区,除了遭受战争的破坏毁伤外,敌我双方总不免要向当地人民有些特殊的物力、人力的要求。为了平衡负担,非作全区性的财粮调度不行。三是经济要求。那时,晋冀鲁豫边区面积有二十三万三千一百八十万平方公里,人口有二千八百万,各地区贫富不同。在商品交流上,素有传统的渠道。为适应这种历史情况,只有统一税收法令,统一财贸管理,才便于交流物资,活跃经济。
另一方面,正因为地区广大、人口众多,经济条件不同,人民生活程度不同,有很多意想不到的事情要行署区来办。所以在集中统一的同时,必须给地方一定的机动财力,这就是说,把口子都堵死不行,要堵大口,开小口。开哪些小口子呢?一、征粮征税(包括地方粮款),边区政府只规定一个大的框框,行署在这个框框内征多征少可以自己掌握。二、每年确定预算、概算时,要给行署留有一定的机动、预备粮款,以解决不时之需。三、地方的人员编制、供给标准,边府只作指导性规定,各地区可以根据自己的工作情况、经济条件、人民生活水平,在一定范围内上下浮动,不能律看齐。四、属于地区传统性与外地交流物资,各区可以规定出境入境。五、临时性的小额贷款,行署可以决定办理。
实行这种边区政府行署一级或两级的统收统支的财政体制,是我们党有历史意义一个重大的决策,没有这个决策,我们在战争供应上不知要遭遇多大的困难!今天回想起来,当时大家对统收统支的财政体制基本上是拥护的。因为无论是抗日战争时期,抵抗日本帝国主义;还是人民自卫战争时期,反击国民党反动派的军事进攻,都是有关中华民族、中国人民命运的战争,是你死我活的战争。那时,大家只有一个心意,就是赶走日本帝国主义,打倒蒋介石。大家的要求只是勉强吃饱、穿暖,能打胜仗就行,其它都是次要的,因此对统收统支的财政体制,艰苦的供给制,可以说基本上都是满意的,说三道四讲怪话的很少。这就是我们推倒三座大山,战胜强大敌人一个重要的关键所在。