时间:2020-05-11 作者:财政部赴法国营企业财务考察组
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摘要:
二、法国的财政监督组织以及政府对国营企业实施财政监督的情况
法国的国营企业,虽然享有比较广泛的经营管理自主权,但是,法国政府为了保证国营企业的财务活动服从国家财政政策的需要,从上到下建立了一套比较完整的监督组织,对国营企业进行事先监督、事后监督和内部监督。这些监督组织,按照它们的性质和作用分析,大体上有以下三种情况:
(一)从国营企业外部进行司法监督的会计法庭,也叫帐目法庭,或者审计法庭。属于事后监督性质。在法国,会计法庭是一个很古老的机构。早在十四世纪初,已有检查监督皇室财物的会计法庭,拿破仑执政时还颁布了专门法律。会计法庭是检查使用公共资金情况的最高司法机关。它的成员是终身的,不能免职和调动;它的监督对象是一切行政事业单位的会计;它所作的判决是不可上诉的。从1977年起,会计法庭的监督范围和对象,已由行政事业单位扩大到所有国营企业和它的子公司。
据法方介绍,目前会计法庭共有250名法官。其中首席庭长1人,主持全面工作;庭长7人,分别主持7个按业务范围划分的法庭;高级顾问80人,顾问130人,审计员30人。这些审计员都是每年从国家行政管理学院毕业生中选拔的。此外,还有帮助会计法庭工...
二、法国的财政监督组织以及政府对国营企业实施财政监督的情况
法国的国营企业,虽然享有比较广泛的经营管理自主权,但是,法国政府为了保证国营企业的财务活动服从国家财政政策的需要,从上到下建立了一套比较完整的监督组织,对国营企业进行事先监督、事后监督和内部监督。这些监督组织,按照它们的性质和作用分析,大体上有以下三种情况:
(一)从国营企业外部进行司法监督的会计法庭,也叫帐目法庭,或者审计法庭。属于事后监督性质。在法国,会计法庭是一个很古老的机构。早在十四世纪初,已有检查监督皇室财物的会计法庭,拿破仑执政时还颁布了专门法律。会计法庭是检查使用公共资金情况的最高司法机关。它的成员是终身的,不能免职和调动;它的监督对象是一切行政事业单位的会计;它所作的判决是不可上诉的。从1977年起,会计法庭的监督范围和对象,已由行政事业单位扩大到所有国营企业和它的子公司。
据法方介绍,目前会计法庭共有250名法官。其中首席庭长1人,主持全面工作;庭长7人,分别主持7个按业务范围划分的法庭;高级顾问80人,顾问130人,审计员30人。这些审计员都是每年从国家行政管理学院毕业生中选拔的。此外,还有帮助会计法庭工作的检查助理50人,他们是政府各部门的官员,平时在原单位工作,在法庭执行任务时,作为法官的助手一起进行工作。
会计法庭原来是专门审理行政事业单位和国营企业会计人员违法事项的,后来由于发现有些行政领导人的违法事项,就在会计法庭内部建立了一个预算纪律法庭。它由首席庭长、三名高级顾问和三名国会议员组成,负责处理各级领导人的问题。据说,法国的卫生部长、预算部长和一个国营企业的总经理,被预算纪律法庭审判过。前年有一位法国体协主席,因为擅自动用10万法郎,提高秘书工资和宴会开支,也被这个法庭判处相当一年的工资的罚款。但是,预算纪律法庭在执法时也常常遇到一些阻力。有些高级行政领导人,属于政治上的多数派,他们的违法活动,法庭往往难以处理,或者由于这类事情是非不清,责任不易判断,也就不了了之。
法方多次强调,把决定花钱的行政领导人和执行拨款的会计划分开来,形成两个独立的系统,对有效地实施财政监督是有利的。在法国,所有行政事业单位的会计员都由经济与财政部任命和领导,国营企业的会计员则由企业总裁任命。会计法庭对行政事业单位的会计帐目每年审查一次,对国营企业的会计帐目两年审查一次。经过审查以后,如果发现有不符合规定的,可以向会计员责询,或者由会计员提出书面报告,予以纠正。如果发现公款短缺,法庭有权责令会计员赔偿,直至审判、逮捕。如果发现会计员违法活动涉及到行政领导人,会计法庭可以通知政府有关部长改正错误,否则,就提交预算纪律法庭审理,或者将处理意见写入会计法庭的年度报告,并交新闻界公开发表,造成舆论压力。他们说,这种舆论压力往往比直接处理影响更大,效果更好。比如,会计法庭在1980年检查了一个国营医院,发现这个医院对病人多收了许多医疗费。经过检查,会计法庭要求医院予以纠正。但是这个医院不理会计法庭的意见,会计法庭将检查处理情况如实向新闻界公开发表,当时卫生部长看了非常紧张,及时进行了检查处理。
(二)经济与财政部派出的国家监察员。属于事先监督性质。在1935年开始建立这种财政监察制度时,有10名财政监察员,监督38个机构。第二次世界大战后,国营企业逐渐增多,国家监察员制度也进一步完善起来。目前法国经济与财政部派驻国营企业的国家监察员共有65人,其中监察组长10人,监察员55人。国家监察员由经济与财政部长任命,他们都是从该部有经验的局、处长中选拔的,他们直接监察的单位共有460个。
国家监察员监察的范围,包括国家资本占51%以上的国营企业和它的子公司,依靠附加税和募捐为收入的机构,接受国家资助(如补贴、贷款、投资、担保等)的企业,接受社会经济发展基金会贷款的企业,以及社会福利和保险机构。对于大型企业和重点企业,经济与财政部派驻国家监察组,如法国电力公司、煤气公司、煤炭公司、化学公司、石油公司、铁路公司、农业发展基金会和原子能委员会等;对于其他企业,经济与财政部则派出国家监察员。这些监察组长或监察员,都在所在企业办公,有的以国家监察员的身份参加企业董事会,有的则以国家监察员和政府代表的双重身份参加企业董事会。他们5年调换一次,不长期驻在一个企业。
国家监察员的任务,除了监督企业经济财务活动和参与企业重大决策以外,还在经济与财政部同企业之间起着桥梁和参谋、顾问的作用。他们有责任及时把企业的情况向经济与财政部长反映,把经济与财政部长的意见准确地告诉企业,并通过调查研究和分析各种资料,对企业的经营活动和财务管理,向企业领导提出建议,推动工作。他们对于企业各项重要决策和财务收支,可以行使否决权。凡是国营企业涉及到财政经济后果的重大决定,都须由国家监察员签署意见,并报告经济与财政部长决定,如企业的年度预算、决算、人员工资以及超过一定限额的投资、贷款和开支等。
(三)国营企业内部设立的财务监督机构。这次我们考察的五个国营企业,在董事会和总经理领导下,都设有财务监督机构。在总公司设有监察总局,主要是检查所属单位的经营财务活动情况。在总公司的财务局还设有一个审计处,主要是检查、审核所属单位的会计帐目。例如,法国电力公司的监察总局,配备有30名监察员,并在总公司的财务法律局内设有审计处,有四、五十名审计员。法国铁路公司设有监察局,有60人,并在公司财务局内设有审计处,有四、五十人。雷诺公司的监察局有四、五十人,财务局审计处有50人。
从我们这次考察的情况看,法国的财政监督制度虽然比较完整,但是,各个监察机构都是独立的,各自执行自己的任务,全国没有一个协调机构,这不能不影响到财政监察的实际效果。
三、法国国营企业内部财务管理体制
从我们这次考察的5个国营企业看,无论是垄断性的,还是竞争性的,内部都实行“统一核算、分级管理、财权集中、经营自主”的方式,财务管理权限比较集中。
(一)投资集中使用。每年的5年滚动投资计划,由企业提出建议,报经济与财政部和主管部审查,由经济与财政部长主持的社会发展基金委员会批准。在投资总额批准以后,凡是超过一定限额的项目,仍需报主管部确定(如法国铁路公司的投资项目超过3,000万法郎的,需报运输部批准);限额以下的项目,在批准限额内,则由公司自行安排。企业投资的范围,主要用于新建、扩建工程、新购设备、设备更新改造、偿还借款,以及向子公司或其他企业入股。
(二)收入统一上缴。基层企业的收入全部上缴公司,支出由公司按批准的预算拨付。公司下面的生产经营企业,无权进行投资,无权对外借款,无权决定价格、工资。
(三)成本和盈亏统一核算。公司所属基层企业的支出,编报预算由公司审批,企业只能在预算范围内根据实际情况掌握使用。例如,雷诺汽车公司所属弗兰汽车制造厂,有18,000人,日产小轿车1,800辆,自动化程度很高,但在经营管理上却不是一个独立核算单位。这个厂根据公司批准的计划和预算,建立自己的帐目,进行内部核算,适应考核和管理的要求。成本和盈亏都由公司统一核算。
尽管企业的财权比较集中,但是,企业所属各单位在总公司统筹安排下,还是想方设法提高劳动生产率,降低成本,增加收入,减少国家补贴。如巴黎运输公司15年来,对旧设备进行了更新改造,把地铁每一条线路改为遥控遥测,调度、行车、通讯都采用电子集中控制系统,增添了自动售票机;车站验票由磁性杠杆取代了人,公共汽车售票员由司机兼任。这样,就大大减少了人员,降低了成本,加强了竞争能力。该公司现有36,000人,比过去定员减少14,000人。他们还努力提高服务质量,把公共汽车线路和地铁延长到郊区,修建高速地铁70多公里,与市郊人口稠密的地区和远郊新建的城镇联系起来,把地铁、公共汽车、铁路协调起来组成交通网,方便乘客。此外,还利用地铁站台、车厢,开展广告业务;利用郊区地铁车站,开办超级市场;设立演出中心,吸引乘客,提高设备利用率,增加收入。
此外,法国国营企业的财务机构比较健全,一般都设有财务局或会计局(处)。会计人员由董事会任命,公司所属企业的会计人员,按职务级别由公司或企业自行任命,会计主管人员的工资级别较同级业务人员为高,财务会计人员占职工总数的比例也较大。如电力公司和煤气公司各占4%,巴黎运输公司占2%,铁路公司占1.5%。(续完)
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