国务院关于“划分收支,分级包干”财政管理体制规定,中央财政设立“支援经济不发达地区的发展资金”。全国有十三个地区分配了这项资金。一年多来,这些地区安排使用这项资金,在扶持经济不发达地区开展多种经营,改善生产条件,扩大生产,解决某些文教卫生事业的欠帐等方面,都取得了初步效果;在资金管理和使用方面,也摸到了一些路数。但是,由于这项资金新近设立,缺乏经验,加之,去年对这项资金分配较晚,因而也难免出现一些问题。当前的任务是要认真总结经验,不断改进工作,把这项资金管好用好。据我们在云南、贵州、广西等地的了解,有以下几个问题需要研究解决:
一、对设立支援经济不发达地区发展资金的目的和要求的认识问题。目前认识各异,具体工作安排差别甚大。不少地区把支援不发达地区的发展资金当成了基本建设的补充,或弥补了预算的缺口。如有的重点用于解决水利工程扫尾;有的用于解决事业单位经费不足和房屋建设;有的规定这项资金只能用于农村,不能用于城镇全民所有制企业;有的平均分配,各部门都分得一点,照顾“积极性”;等等。中央财政设立这项资金,是考虑到全国经济发展的不平衡以及在实行“分灶吃饭”以后可能出现的新的不平衡,为了帮助经济不发达地区尽速改变面貌,因而采取的一项经济措施。这项资金不同于支援公社投资,也不同于扶持低产穷县的投资。它所要解决的问题,主要是帮助经济不发达地区,逐步改善经济条件,增强财政力量。这是设立这项资金的目的和要求。资金的分配和使用必须紧紧围绕着这一目的和要求,抓住要害,注意实效,在规定的期限内缩小同先进地区的差距。
二、对选择支援对象的标准问题。发展资金应当重点用于哪些地区,哪些项目,各地有不同的标准。有的以穷社多少为标准,而穷社的标准,又多偏重于社员分配状况;有的以粮食能否自给为标准。这两种办法的共同点都是把支援点放在一个社、一个县。我们认为,如果以一个公社为扶持对象,并以改变公社的经济面貌为标准,势必拖长对经济不发达地区的支援时间。就全国来说,我们认为,经济不发达地区应该是指一个省(区),或一个地区(如陕北地区);就省(区)而言,应该是重点州、地或重点县。其主要标准,一是主要生产条件很差,二是财政收入很少,三是能够较快地改变经济面貌。从省(区)范围改变生产条件和财政状况出发,确定扶持对象,只要主要生产条件改变了,财政状况有所好转,这项资金的目的和要求也就达到了。
三、重点项目和重点扶持对象的关系问题。正确处理好重点项目同重点扶持对象关系,是发挥资金效果的重要条件。现在出现的情况是,坚持了重点项目,则扩大了扶持面;反之,注意了扶持面,又出现了项目的分散。这里有一个资金分配的原则问题,也有一个资金分配方法问题。据了解,各地采用的方法很多,归结起来有两种:一种是总额分配法,先确定扶持面,并把扶持对象分为三类,一类这500万元,二类为400万元,三类为300万元。另一种是比例分配法,先确定资金使用重点项目,并确定对各项目分配资金的比例。如有的确定公社及邮电占50%,工业及副业占25%,文教科学及其他占25%。前一种办法,资金分配的面很集中,但资金使用项目却很分散;后一种办法,资金使用的重点项目很突出,但扶持的面却很宽。这两种办法共同存在的问题是,没有把重点项目同扶持重点对象的关系处理好。其结果是,有的县,分得的资金过多,相当于县一年的预算支出,按照资金使用的要求,很难在一年内花出去,从而导致资金的浪费。有一个县只有九万人口,分配给300万元,钱花不出去,最后买了两辆大轿车。有的安排的项目过多,资金缺口很大,有一个省安排给某一个县修三条公路,投资40.7万元,已全部动工,据县估计资金尚缺100万元,同时,也由于劳力、材料等原因,到今年一季度没有一条路能通车的。正确处理资金使用重点和重点扶持对象的关系,着重点应从资金使用效果方面去考虑。一般的情况下,在保证重点项目的前提下,面可以适当宽些。扶持面的大小,应以重点项目来确定。如贵州省从全省情况出发,确定当前资金使用重点是改善交通状况,把主要资金分到几条主要公路建设上,虽然建设项目多了些,但重点是明确的。这样做可以避免那种只注意扶持面的集中,而忽视建设项目的集中的毛病。在具体分配资金时,要做好三方面的工作:一要调查研究,确定资金使用方向及其重点项目;二要选定应扶持的对象;三要制定实施方案。这样,才能把资金使用重点项目同扶持面正确的统一起来。
四、统筹安排,量力而行,注重经济效果。当前用于支援经济不发达地区的资金渠道比较多,数额也大,有支援人民公社投资、扶持低产穷县投资、民族地区补助金、边境建设费和预算内有关投资等等。这些资金虽各有不同用途,但都同发展生产相联系。这些资金集中到一个县,就成为一笔相当可观的数字。用好了,会起很大作用,用不好,就会事与愿违。一个县在一年之内,按照要求花出巨额的钱,要具备一定的物资、技术和人力的条件。因此,扶持一个县,分配给多少资金,必须从实际出发,不能认为资金分配越多就一定会加快改变面貌的速度,要紧的是能不能发挥作用。例如有一个州,可用于开发和建设山区的资金有四项:(1)开发资金1,500万元,(2)国营农垦企业利润提成190万元,(3)国营农垦企业扶助社队发展橡胶补助约100万元,(4)县办茶场收入留成200万元,这四项共1,990万元,相当于该州预算支出总额的50%以上。一个州在一定时间要求花出去这样多的资金,是困难的。一是物资不能保证;二是运输力量、技术条件不足;三是人力紧张。所以制定规划,安排资金,必须从实际出发,因地制宜,注重经济效果。
五、加强资金管理问题关于资金管理方面有三点值得注意
(1)为保证资金的重点使用,对重点项目的管理权限应该适当集中,可由省(区)直接掌握,专项拨款,专款专用。对于重点项目,要按照需要一次安排够,分期拨款,防止挪用和铺摊子,对于非重点项目,可由地或县因地制宜去安排,每年由省分配给地、县一定数额的资金,由地县具体安排。
(2)农村实行生产责任制,对资金分配和管理带来一些新的变化。要适应这种新的情况,改进资金管理办法。凡是省安排的重点建设项目,事前必须同当地社队和群众协商,应当由国家出钱的,要给够;需要动员群众出工的,经过群众讨论同意,国家给予一定补贴,防止平调。凡是社队有力量兴办的事情,就应当鼓励社队自己去办,国家不能包,有困难的,可以给些补助。凡是群众自己有力量办的事情,就应当发动群众自己去办,一般的国家不必给以援助。对于社队和个人的扶助,有的地方根据有无收益的不同情况采取借款或无偿拨款办法。采取哪种办法好,要因地制宜,不能一刀切。
(3)支援经济不发达
地区的发展资金不同于其他专项资金,它带有综合性质,同时,又有一定的时间限制。因此,单靠某个业务部门负责管理这项资金都有一定的局限性。所以国务院决定以财政部门为主、有关部门参加,成立一个领导小组,具体工作由财政部门承担。但据我们了解,有的地方不是按国务院的要求设立领导小组,甚至抛开了当地的财政部门。实践证明,这种做法,是不能充分发挥资金的作用的,浪费较大。各级财政部门应该在当地党政领导下主动把这项工作抓起来,配备必要的人员,专门抓这项资金的管理工作,并且切实把这项资金管好用好。