直辖市的区是一级政权,既然是一级政权,就应该相应地设一级财政。这样做,有利于发挥市、区两个积极性,有利于把权利、职责结合起来,有利于组织财政收入,合理地使用资金和平衡收支预算。我想联系北京市西城区的情况,谈一些有关区一级财政的看法。
一、“统收统支,收支两条线”体制的利弊
1979年以前,北京市对区的财政管理,是实行“统收统支,收支两条线”的办法,即区级收入全部上交,区级支出由市里下拨,区对市里下达的各项收支指标,相互之间也不好调剂,在市下达区级各项支出的同时,市里每年分配给城区80万元的预备费,作为区的机动财力,区不算一级财政。这种收入全部上交,支出由市里下达的体制的优点是:财权高度集中,财力不被分散,便于市统一安排,重点使用。它的弊病是:集中过多,统得太死,造成区级政权与区级财政严重脱节,本来县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权讨论决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项,由于区不是一级财政,各项事业均由市里各主管局条条下达,一统到底,造成区里连建一个厕所,盖一间住房,修一米道路,修一米上下水道,绿化一块土地等都无权决定,严重影响着区级政权对区各项事业的规划与发展;它还造成了区级政权对财政收支不关心,反正收多收少,全部交市,与区无关,花多花少,向市财政要;再加上区级财政收支不挂钩,区里过着“省心”的日子;同时,区与区之间也存在着收支好坏一个样的弊病,收入多的不多花,收入少的也不少花,这也不利于发挥区里增收节支的积极性。
二、“定收定支,收支挂钩,增收分成,结余留用”体制的利弊
从1980年起,市财政部门根据调整的方针,在充分发挥市、区两个积极性的前提下,适当扩大区级财权,试行了“定收定支,收支挂钩,增收分成,结余留用”的财政体制,并明确区算一级财政。具体内容是:
1、定收定支。区的收支范围,按年度由市财政核定。其中收入范围包括区属国营企业利润(包括商业、粮食、服务业等)、区属集体企业所得税、其它工商税、其它收入。工商税和粮油价差补贴、其它商品价差补贴以及蔬菜亏损,不列区级收入。
支出范围,包括企业挖潜革新改造资金、商业简易建筑费、科技三项费用、城市维护费、文教卫生事业费、城镇人口下乡经费、抚恤和社会救济费、人防经费、行政管理费、其它支出等。
区级预备费,按支出预算的2%下达。
2、增收分成。按区当年实际收入比上年实际收入增长部分,实行增收分成。增收部分上交市50%,其余50%留给区,作为区机动财力。
3、收支挂钩。按照市核定的收入和支出预算指标,年底结算。收入大于支出的部分上交,支出大于收入的,由市财政拨款补助,完不成计划的,短收部分按50%的挂钩比例,相应削减支出,由区自求预衡。
4、结余留用。按市财政核定的支出预算,年底结余全部留给区,作为区机动财力。
这种“定收定支、收支挂钩,增收分成,节余留用”的体制比过去“统收统支,收支两条线”的体制,是前进了一步,比过去活多了,受到区里的普遍欢迎。就从西城区一年的实践来看,这个体制的优点是充实了一级政权的内容,使区级财政同区级政权相适应,权责结合,扩大了区政府的财权,也加重了区政府的责任。去年,区委、区政府加强了对财政工作的领导,多次听取了区财政局的工作汇报。区政府一、二把手亲自抓测算收支情况、增产节约、增收节支的措施,去年提前两个月完成了全年收入任务。比1979年增加收入796.6万元;在支出方面改变了过去乱点头,乱批条子的作法,实现了一支笔审批开支,做到了略有结余。同时,区里还使用历年结余的财力,还了一小部分多年积累下来的欠帐。如为中小学教室更新改善了一万套日光灯照明设备。为区中医医院添置病床150张,为居民院内修建了下水道18,000米,将小胡同的土路2,250平方米改建成了沥青小马路等,很受群众欢迎。它的不足的地方是,区对区级收入很重视、抓得紧,相比之下,对区财政局经收的市财政收入就关心不够,抓得也较松。三、进一步完善区级财政体制“定收定支,收支挂钩,增收分成,结余留用”的财政体制,需要进一步完善。有的人主张变“增收分成”为“全额分成”的体制,即区经收的收入,全部实行市区分成。这样做可以充分发挥区组织收入的积极性。但我认为目前实行“全额分成”的条件还不具备。第一,目前国家处在调整时期,经济变化较大,财政上也有较大的困难,这个时期,中央、市级财政需要高度集中统一财力;第二,全额分成与目前企业实行按行归口、专业化生产的上下一条鞭的管理办法不相适应,与目前财政上实行按行业分管的办法也不相适应;第三,区级财力也不具备“全额分成”的条件,增收了,区级可以多得好处,分得起;如果短收了,与区支出挂钩,相应减少区级财政支出,由区自求平衡,区里没有这种财力,负担不起。
所以,我认为对区缎收入仍实行核定指标,增收分成的体制较为妥当。对区经收的市级收入,可以实行“增收奖励,短收受罚”的办法,奖罚比例可根据市级收入多少和区级财政负担情况而定,区里得到的增收奖励,可以作为区的机动财力。短收受罚,可以相应削减区级财政支出,由区自求平衡。这种办法的优点是可以发挥区组织市级收入的积极性,这对保证市级收入任务的完成,也是有利的。
目前国民经济正处于调整时期,企业生产经营和财务收支变化较大,这必然反映到财政收入上来,因此,定收定支,增收分成的比例,还是一年一定为好,待国民经济稳定后,再实行一定三年不变,这样做有利于区级财政的统筹安排。
区级的增收分成和支出节余,当年可不作安排,因为月份增收和月份节余是“过渡”性的,这个月增收、有节余,下个月就可能没有,也可能发生短收和超支。因此,月份增收分成和支出节余,不能安排支出,需要在年终决算后,确实知道实现了增收节余。在下一年度再安排支出较为稳妥。
在下年度安排支出时,也不宜一下子安排得净光,需要留有后备。同时,也为短收受罚,自求平衡准备一些财力,这不仅不会影响区里积极性,正是为进一步完善区级财政创造了条件。
试行这个办法,还需要适当地给区增加一些预备费。因为区里如果完不成市核定的收入指标,短收部分,按收支挂钩比例,相应削减支出,由区自求平衡,但区级支出预算,大部分是行政事业单位,而行政事业单位的支出,70%以上是个人工资福利,20%参是维持部分的公用费,这些开支,都是非开支不可的,哪项都难以削减,再加上区里底子薄,机动财力有限,短收部分,由区自求平衡,难于实现。因此,需要适当给区增加些预备费,才能做到自求平衡。