时间:2020-05-11 作者:戴园晨 中国社会科学院 经济研究所
[大]
[中]
[小]
摘要:
一
我国建国以来,有一些年度出现过财政赤字,也曾不止一次地缩小以至消灭了财政赤字。过去平衡预算,消灭赤字,其所采取的卓有成效的措施,不外乎“统”、“收”、“砍”三板斧。“统”是统一思想,顾全大局,把分散的财力集中起来,实行高度集中的统一管理。“收”是采取措施、组织和增加财政收入。“砍”是压缩各项支出。
但在这两年里,由于调整和改革的矛盾,往昔平衡预算行之有效的“三板斧”,都使用不上。过去“统”是压缩赤字、平衡预算的有效措施,现在体制改革要求改“统”为“放”,做不到集中财力、统一管理,便不利于有效地组织预算收支的平衡了。有的同志认为,扩大地方和企业的自主权,把经济搞活,为财政收入的持续增长创造了极为有利的条件,按理说中央、地方、企业都能得到好处,怎么反而影响财政收入、不利于预算平衡呢?但事实上,真正做到各方都有好处,要有一段过程。如今体制改革是中央和地方、财政和企业几马分肥,而且地方、企业若没有现实的利益便不肯接受分肥的办法,所以在转变期,对财政尤其对中央财政,不利因素往往大于有利因素,当然会给预算平衡带来困难。而且财权下放、分灶吃饭,中央、地方、企业的利益不完全一致,还有...
一
我国建国以来,有一些年度出现过财政赤字,也曾不止一次地缩小以至消灭了财政赤字。过去平衡预算,消灭赤字,其所采取的卓有成效的措施,不外乎“统”、“收”、“砍”三板斧。“统”是统一思想,顾全大局,把分散的财力集中起来,实行高度集中的统一管理。“收”是采取措施、组织和增加财政收入。“砍”是压缩各项支出。
但在这两年里,由于调整和改革的矛盾,往昔平衡预算行之有效的“三板斧”,都使用不上。过去“统”是压缩赤字、平衡预算的有效措施,现在体制改革要求改“统”为“放”,做不到集中财力、统一管理,便不利于有效地组织预算收支的平衡了。有的同志认为,扩大地方和企业的自主权,把经济搞活,为财政收入的持续增长创造了极为有利的条件,按理说中央、地方、企业都能得到好处,怎么反而影响财政收入、不利于预算平衡呢?但事实上,真正做到各方都有好处,要有一段过程。如今体制改革是中央和地方、财政和企业几马分肥,而且地方、企业若没有现实的利益便不肯接受分肥的办法,所以在转变期,对财政尤其对中央财政,不利因素往往大于有利因素,当然会给预算平衡带来困难。而且财权下放、分灶吃饭,中央、地方、企业的利益不完全一致,还有可能出现统收打破了,统支却不易打破;收入归我了,支出还得找你;有油水当仁不让,有困难还要包袱上交;甚至还可能出现或座支留用,或任意减税免税,或扩大开支范围,化大公为小公,损国家以肥局部,弊端丛生,加剧了财政收支的不平衡。
过去“收”的办法,如今在组织收入方面也产生了新的矛盾,不少地方为了增加本地的财政收入,开始实行“保护政策”,本地能生产的商品,即使是质次价高,也不准再从外地进货了;本来应该调拨给外地的原材料,少调出或者不调出,留供本地生产,使得那些技术高、质量好、成本低、利润大的老厂,由于销路遭抵制、原料受封锁,纷纷告急。这就使国家财政收入也受到很大影响。
至于“砍”支出的办法,也产生了新的矛盾。由于实行了体制改革和预算包干,节省的开支归了部门、单位,并不归财政;归了地方财政,并不归中央财政,虽有节约却无补于预算平衡。另一方面,从最需要压缩的基本建设投资来看,则随着地方和企业财力的增加,却出现了一面下马另一面又上马的奇怪现象。结果是基本建设规模很难压缩下来。与此同时,盲目建设和重复建设也很突出,有些应该压缩的行业和企业还在发展;有些该发展的行业却缺少规划和指导,一拥而上;有些原料本来就不足的轻纺工业,老厂吃不饱,新厂又在建。这种状况如果任其发展,势必是老的调整任务未完,新的调整任务又将接踵而来。
当然,这两年出现财政赤字并不是由于改革,而是由于基建投资超过了国力的可能;在改革中出现的局部和全局的矛盾,过去也不同程度地存在。那种把出现财政赤字诿之于经济改革的说法,是不正确的。但是,想按过去的办法平衡财政预算,却不是那么容易做到了,这毕竟还是反映了经济调整和经济改革的矛盾。正确处理调整和改革关系,将有利于平衡预算,消灭赤字。
(二)
经济调整和体制改革,都是针对着我国经济生活中存在的问题提出来的。
存在的问题表现为,从宏观经济说,国民经济发展中出现了严重的不平衡,一方面财政有赤字,国民收入积累、消费的分配超过了国民收入创造的总量,总需求超过了总供给。另一方面经济结构畸形发展,形成重工业孤军突出,自我扩张,Ⅱ部类生产的落后却拖了I部类继续发展的后腿。从微观经济说,主要表现为经济僵化,缺乏活力,企业和职工的积极性发挥不出来,生产效率低,经济效果差。
产生宏观和微观经济方面的问题,有指导思想的根源,即多年来没有摆脱“左”的错误,既是急于求成,不量力而行;又是片面强调精神力量,忽视物质基础和物质鼓励,忽视精神和物质的结合。同时也有经济管理体制的根源,这便是决策权过于集中,缺少反映各方面不同意见的制衡机制,缺少反映生产和消费的实际需要的信息机制,缺少适应各种经济联系和体现经济规律要求的调节机制,这就不可避免地会出现各种违反客观规律的决策和指挥失误。
因此,要使我国经济持续地健康地发展,必须认真解决宏观不平衡和微观缺乏活力两大问题。这两年以扩大地方、企业自主权为主要内容的体制改革,已经赋予我国经济以新的活力,取得了可喜的成果。但是,我们也要看到当前的体制改革,只是在扩大财权方面打开了突破口,只在于解决吃“大锅饭”一个方面。如果把微观搞活作为体制改革的全局,忽略了体制改革还应当解决经济活动的平衡性问题,是有片面性的。因为在把微观搞活时,经济发展可能趋于平衡,也可能因为各行其是而使宏观经济出现新的不平衡,需要及时发现并进行调节以至行政干预。在这时候,决不能只讲搞活,不讲平衡。应该看到,保证宏观经济效益是处于首位的。因为只有整个国民经济按照经济规律办事,才能保证地方、部门和企业真正按照经济规律来办事。如果大家都按自己的理解和局部的利益来办事,打乱了全盘的计划和步调,使得国家不能按经济规律办事,那末地方和企业以至整个经济都要被冲垮,也就谈不上真正按经济规律办事了。
尤其重要的是,我国经济现在就已经存在不平衡,需要采取果断措施,动大的手术。否则在比例关系严重失调,财政预算有较大赤字的情况下,贸然通过体制改革大幅度地改变人们之间的经济关系,是不合时宜的。这也就是说,体制改革必须考虑到现实的条件,在经济稳定和协调下进行,不首先做好经济调整工作,各种经济杠杆和经济手段难以充分发挥作用。处理调整和改革关系,不能够两者并列,而是要有主有从,把调整放到关键性位置上,改革要服从于调整,要有利于调整。尤其是经济改革涉及到扩大财权和分配财力,其和平衡财政收支的矛盾是明显的。在财政、信贷、物资、外汇收支还不平衡的情况下,从宏观经济通盘考虑,适当放慢改革的步伐,也是完全必要的。
当然这也不是不能进行改革了,那些和调整并无矛盾、或者还有利于调整的改革,仍然应当积极去做。某些困难较大的部门如机械工业部门等,结合经济调整,加快工业改组的步伐,还可能有利于经济结构的调整。特别要指出的是,财政状况好转的根本出路,在于发展生产,广开财路。在当前,以原有企业为基地,组织Ⅰ部类生产向Ⅱ部类生产转化,增加消费品的生产,有着特别重要的意义。但这样做,往往会受到条条、块块的部门所有制和地区所有制的束缚,人们往往只从本部门、本地区的利益出发来考虑安排建设和生产。因此可以考虑先在工业基础好、历来是地区经济中心的主要城市,抓十几种主要消费品,建立起打破条块束缚的专业化和协作相结合的多种形式的经济联合,取得经验,逐步推开。从而在组织消费品增产方面,把经济结构调整和经济管理体制改革同时抓起来,使调整成为改革的动力,以改革保证调整的实现。在发展多种形式的经济联合时,需要解决重复纳税问题,因此在总的税收额不减少的前提下,集中纳税环节或者实行增殖税,是既有利于调整又有利于改革的事情,那就不是暂缓而应当积极促其实现。
至于停止扩大扩权试点范围,也不是消极的。目前已扩权的企业虽然只有6,600多个,但产值已占60%,利润已占70%。目前扩权主要限于企业有了支配利润留成的财权,其它方面尚未作相应的改革,企业的自主权并不完全,对企业如何正确利用自己的自主权也并不明确,在这时拿出一段时间来调查研究,总结经验,很有必要。至于企业从上交利润改革为上交所得税以及其它税款的制度,其着眼点是彻底打破条条和块块的束缚,使企业成为独立核算、自负盈亏的单位,其所涉及的当然也并不只是利改税一个方面,需要其它方面的协同动作,才能真正见到效果,从而也就更加需要通过试点,对各种改革设想进行全面的反复的比较,为将来的改革积累经验。
(三)
从正确处理调整和改革关系,来考虑1980年所进行的财政管理体制改革,有哪些经验教训呢?应该指出,多年来我国所实行的财政体制,其基本特点是集中管理,统收统支,它把有限的财力集中起来,不论在五十年代还是六十年代克服财政困难,都曾起过积极作用,有成功的经验。但事物有利亦有弊,它把需要与可能的矛盾统统集中到中央财政,既难于切合实际地安排各项支出,又不利于调动地方、部门、企业增收节支的积极性。因此,在经济改革中,提出了把吃大锅饭改革为分灶吃饭。但问题在于,首先这个改革是在1979年出现大量财政赤字的情况下进行的,极少回旋的余地,在需要集中财权集中财力的时候,反而分散了财权分散了财力;而且对经济改革总的设想尚在议论,还无总的蓝图,却由财政一马先行,使得集权和分权的矛盾突出地体现在财政上了。其次,1980年时进行改革,从决策的设想说,是着眼于把“千斤重担一人挑”,改为大家分挑,以便休养生息,恢复元气,把国民经济调整过来。无奈那时对调整方针的理解还很不一致,贯彻不力,有的还想大干快上,这就无法避免局部与全局的矛盾了。再次,在改革体制时,如果在具体做法上稳妥一些,算帐时多考虑中央财政的困难,情况也可能好些。然而当时却为了减少体制改革的阻力,对地方照顾多了一些,在划分收支确定调剂分成比例时,对于1979年发生的财政赤字,地方财政承担不多,把80%左右的负数都留给中央财政承担了。但当时既无可靠的增加中央财政收入的来源,又无有效的压缩中央财政支出的措施,这样定下来的盘子,不能不注定中央财政今后会继续亏空。
正因为这样,1980年虽然对平衡预算作了很大努力,仍然平衡不了。1981年在组织预算平衡时,又不得不采取宏观调节、国家干预的措施。这便是地方和部门、企业的结余资金,除了购买国库券外,要经过批准才能动用;还要求地方财政压缩一部分支出存入银行,中央财政的不足从银行的财政性存款中垫支,从而以银行为中介,调节了地方财政和中央财政的余缺。既免了走回头路,保护了地方和企业的积极性,又考虑了中央财政的困难,有利于平衡预算、消灭赤字。
但此类措施只是权宜之计,决非长久之策。安排财政收支要瞻前顾后,“通三十年以制国用”。从长远的财政收支平衡着眼,中央财政的固定收入较少,绝大部分收入要靠地方上解;通观中央和地方的收入和支出,中央财政靠向地方财政借钱,总不是长办法;借钱要还,中央财政又到哪里去筹措这笔偿债基金。如果不思变通,便会在死胡同里走不出来。因此,尽管不要走回头路,不宜再实行统收统支体制。但分灶吃饭体制的某些做法还要改进,特别在财力分配上,应当兼顾中央和地方利益,重新加以调整。可以设想:中央的固定收入应当增加,除了上收一部分企业外,还可以划定某些税种和税目作为中央固定收入。特别是那些高税率商品如烟、酒、糖、茶以及耐用消费品等的税收归中央,既可以使中央财政有稳妥的收入来源,又可以减少地区间的矛盾,少出现些地区封锁和盲目建设,从经济上考虑也是利多于弊的。与此同时,财政分成比例,定额上交和定额补贴数额,也有必要根据具体情况重新调整,使中央财政在今后几年不致再有缺口。只有这样来调整中央和地方财政关系,才有利于正确处理调整和改革的关系,较快地扭转中央财政的被动局面。
总之,从我国经济的根本来讲,改革是势在必行。我国国民经济中存在的许多问题,都同经济体制不合理密切联系,都可以从经济体制中找到其潜在的根源。只有通过改革,才能改变经济的僵化,寻找经济发展的活力和弹性,从根本上提高经营管理的水平和经济活动的效果。但由于改革的问题复杂,需要从试点着手,随时总结经验,也就是要“摸着石头过河”,开始时步子要小,缓缓而行。不仅搞建设不能急于求成,进行体制改革也同样不能急于求成。由于当前财政上的回旋余地小,过急地进行体制改革,牵扯到各方面的利益,势必增加平衡预算的困难,想压缩财政赤字却压不下来,欲速不达,反而不成其为好事。这里关键是改革时机的选择。笼统地说体制改革好得很,或者说体制改革搞糟了,都是不妥当的。这就要求我们正确处理调整和改革的关系,把调整国民经济放在首位,打好基础,为今后进行全面的经济改革创造条件。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号